Досягнуті успіхи Європейського Союзу підтверджують життєдайність ідеї європейської інтеграції, доводять високий рівень утвореної інтеграційної системи впорядкування. Інтеграція по-європейськи дійсно є вінцем попереднього політичного, економічного та соціального розвитку Західної Європи.

Події

Участь Росії в європейських регіональних організаціях. можливості для України
Олена Снігир
11.03.2017, 11:24

<xml> </xml>

УДК 327.7 327.83

Summary

The article is devoted to the analysis of participation of Russian Federation in the European international organizations (OSCE, CE, CBSS, BSEC), its goals and the efficiency of use of multilateral platforms for the Russian international agenda. There is considered the level of correspondence of the goals of Russia with the basic goals of the given international organizations and influence of the military conflict between Russia and Ukraine on the policy within the organizations. There are conclusions and recommendations for the Ukrainian authorities at the end of the article.

Keywords: international organizations, foreign policy of Russian Federation, OSCE, CE, CBSS, BSEC.

Частина ІІ

Після початку агресії РФ щодо України Балтійське регіональне партнерство опинилося у кризовій ситуації - як багатосторонній формат воно не було зупинене, однак партнерство з Росією потребувало перегляду, оскільки сама політика ЄС щодо Росії зазнала змін. Російська агресія та наступне введення санкцій проти Росії зумовили скасування (вперше за 22 роки існування організації) запланованого на червень 2014 року 10-го саміту Радм держав Балтійського моря - РДБМ на рівні прем'єр-міністрів [1]. Ці зустрічі досі не відновлені.

Показовим у цій кризі регіональної співпраці є те, що саме держава-агресор виявилася хоча б частково виключеною з повноцінного формату роботи РДБМ. Рівень консолідації позицій інших держав-членів є досить високим, а їхня позиція чітко відображена в двох регіональних звітах 2014 року - економічному та політичному. Перший [2] починається словами: "Коли лідери країн Балтійського регіону зустрінуться на 16-му саміті Балтійського Форуму Розвитку в Турку, звичайний діалог про економічні можливості має супроводжуватись складною дискусією політичного контексту. Російські дії стосовно України та наслідки цих дій для відносин між Західною Європою та Росією впливають на саму суть співпраці в Балтійському регіоні. ...Реагуючи відповідним чином на російські дії стосовно України, регіон повинен переглянути свою економічну співпрацю та напрямки її розвитку". В політичному звіті [3] говориться: "2014 рік не може бути роком бізнесу, як зазвичай, бо Росія, один з членів Ради держав Балтійських держав, анексувала частину території держави-спостерігача організації". Там же зазначається, що російська економіка "платить ціну" за російські дії в Україні, хоча при цьому збитків зазнає і регіон .

Таким чином, криза довіри, пов'язана з російською агресією щодо України, спричинила зупинку політичного діалогу в Балтійському регіоні, головним індикатором чого є скасування самітів РДБМ та міністерських зустрічей із 2014 р. Співпраця з Росією обмежується нижчим регіональним рівнем і регулярними зустрічами старших посадових осіб РДБМ. Водночас, Єврокомісія та партнери Росії в Балтійському регіоні демонструють зацікавленість у широкому залученні Росії до регіональних проектів, що також відображено в оновленій стратегії ЄС "Північний вимір". Традиційними напрямками співробітництва Росії в РДБМ є ядерна сфера, попередження контрабанди радіоактивних матеріалів та посилення готовності у разі надзвичайних випадків. Інший пріоритетний напрямок діяльності Росії в рамках регіональної співпраці - боротьба з організованою злочинністю: Росія у 2015-2016 рр. головує у відповідній Цільовій групі, метою якої є посилення кооперації між поліцією та прокуратурами балтійських держав у боротьбі з нелегальною міграцією, торгівлею людьми та наркотрафіком. Сьогодні Росія фактично має можливість співпрацювати в усіх балтійських ініціативах, спрямованих на охорону довкілля, розвиток інфраструктурних спроможностей та гуманітарне партнерство. Цілком ймовірно, що в умовах застосування санкцій, росіяни більше уваги надаватимуть усім наявним можливостям, на які вони раніше не зважали, з метою як отримання додаткової фінансової допомоги, так і компенсування собі часткової політичної ізоляції.

В пошуку додаткових шляхів отримання фінансових ресурсів Росія вже звернула увагу на сферу охорони довкілля (те, що раніше не входило до пріоритетів регіонального та міжнародного співробітництва) і однією з перших подала Очікувані національно-визначені внески (INDC) до початку роботи кліматичної Конференції в Парижі [4]. Підписання Паризької Угоди у квітні 2016 р. передбачає створення з 2020 р. ринку торгівлі дозволами на викиди парникових газів у світовому масштабі. З'являються нові фінансові інструменти та ресурси, доступ до яких матиме і Росія в обхід міжнародних санкцій.

У Балтійському регіоні сфера охорони довкілля також стала предметом лобіювання співпраці з Росією. Незважаючи на те, що цей напрям не визначався самою Росією як пріоритетний під час її головування в РДБМ у 2013 р., один з лобістів Кремля Пааво Ліппонен (прем'єр-міністр Фінляндії у 1995-2003 рр., тепер - незалежний консультант Норд Стріму) наполягає на збереженні екологічного партнерства з Росією в рамках Північного виміру та відкрито говорить про те, що санкції, які перешкоджають цій співпраці, мають бути переглянуті або взагалі зняті (ЄБРР та ЄІБ заморозили фінансування нових проектів): "А якщо санкції не можуть бути зняті, то мають бути розроблені нові механізми фінансування проектів з боку ЄС [5]".

У цьому контексті Росія має потужний важіль впливу, саботуючи вирішення проблем довкілля, що належать до її компетенції. Показовим є ігнорування російською владою проблеми переповнення полігону для токсичних відходів "Красний Бор" у Ленінградській області. Могильник вже сьогодні є загрозою для Фінської затоки, що виводить його проблему на міжнародний рівень. Своє занепокоєння висловили Естонія, Швеція, Фінляндія і комісія із захисту довкілля Балтійського моря HELCOM [6]. А фінська компанія Ekokem заявила про готовність розпочати роботу зі знезараження відходів полігону [7].

Регіональна співпраця в Чорноморському регіоні, насамперед через формат Організації Чорноморського економічного співробітництва, включає різноманітних áкторів, а становище Росії суттєво міцніше порівняно з іншими країнами регіону.

ОЧЕС має 12 країн-членів і розвинену інституційну структуру [8], що має в собі найвищий політичний рівень представництва - Раду міністрів закордонних справ. Оскільки ОЧЕС створювалася з метою сприяння економічному співробітництву, то найбільш дієвою інституцією організації став Чорноморський банк торгівлі та розвитку, що почав діяти у 1997 році; а колективною стратегією, спрямованою на досягнення конкретних результатів та цілей ОЧЕС, є ухвалений у 2001 році "Економічний порядок денний для ОЧЕС".

На відміну від жорсткої та принципової позиції держав Балтійського регіону, чорноморські держави продовжили комунікацію на рівні міністрів закордонних справ за звичним розкладом - засідання Ради міністрів проводилося регулярно протягом 2014-2016 рр. Під час засідання у січні 2016 р. українська делегація демонстративно залишила його на знак протесту проти початку головування Росії [9] і протягом шести місяців українські представники не брали участь у засіданнях, що проходять на території Росії [10], включаючи Парламентську Асамблею ОЧЕС (28 червня 2016 р.) та Раду міністрів закордонних справ (1 липня 2016 р.).

Найдієвішою інституцією ОЧЕС сьогодні є Чорноморський банк торгівлі та розвитку, через який держави ОЧЕС отримують доступ до фінансових коштів для залучення їх до банківської сфери, розвитку підприємництва, реалізації інфраструктурних проектів тощо. Для зовнішніх партнерів ЧБТР є зручним інструментом фінансування спільних великих проектів в Чорноморському регіоні. Так, у травні 2016 р. ЧБТР та Банк Китаю підписали Меморандум про порозуміння, метою якого заявлено сприяння розвитку взаємовигідної співпраці між двома банками у сферах спільного інтересу, зокрема в інфраструктурній, транспортній, енергетичній та комунікаційній сферах. Таким чином, Китай намагається вибудувати зручну для себе систему реалізації та підтримки власних проектів в регіоні, одним з яких є анонсоване Грузією у лютому 2016 р. будівництво нового глибоководного порту в Анаклії, на Західному узбережжі Грузії, що має стати частиною китайського нового Шовкового шляху.

Іншою функціонуючою інституцією в рамках ОЧЕС є Міжнародний центр Чорноморських досліджень. Ефективність його діяльності забезпечується фінансуванням проектів з боку ЄС, - як поточного (Чорноморський Горизонт), так і завершених [11]. Слід зауважити, що саме прив'язка до програм ЄС і фінансування з боку ЄС робить проекти в рамках ОЧЕС дієвими. В усіх інших випадках діяльність інституцій та об'єднань ОЧЕС зводиться переважно до переговорів та декларацій.

Державам-членам ОЧЕС через значні розбіжності в інтересах складно виробити консолідовану позицію. Найпотужнішим інтеграційним проектом в регіоні залишається ЄС, тому, найімовірніше, більшість проектів ОЧЕС реалізовуватиметься саме в рамках "Чорноморської Синергії" - стратегії ЄС для регіону та згідно нормативної бази ЄС. Водночас, враховуючи зростання інтересу Китаю до Чорноморського регіону та його готовність фінансувати цікаві для себе проекти, слід очікувати створення додаткових можливостей кооперації в рамках ОЧЕС. Тим не менш, усе вище перераховане не робить ОЧЕС дієвою регіональною організацією, оскільки держави-члени не мають політичної волі до розвитку регіональної кооперації, чітко зафіксованих взаємних зобов'язань та відповідальностей в рамках організації. Саме тому ОЧЕС сьогодні залишається переважно майданчиком для діалогу.

Для Росії ОЧЕС представляє інтерес у двох площинах: 1). використання можливостей організації для залучення фінансових ресурсів під реалізацію російських проектів; 2). спроба легалізації Криму через залучення кримських суб'єктів економічної, освітньої, громадської (передусім екологічної) діяльності до міжнародних проектів в рамках ОЧЕС (про що фактично і заявив 22 січня 2016 р. директор департаменту економічного співробітництва МЗС РФ Євген Станіславов у Стамбулі під час представлення пріоритетів російського головування в ОЧЕС) [12]. Серед пріоритетів російського головування можна виокремити наступні [13]:

- розширення використання гарантійних фондів для полегшення доступу малих і середніх компаній до кредитних фінансових ресурсів, перспектив їх виходу на міжнародні ринки;

- реалізація російської ініціативи з розвитку мультимодального вантажного та пасажирського поромного сполучення в ЧР;

- реалізація проекту Кільцьової автомагістралі навколо Чорного моря та розвиток морських магістралей в ЧР;

- реалізація проекту створення Електроенергетичного кільця навколо Чорного моря;

- формування нових і вдосконалення діючих механізмів взаємодії національних служб у сфері попередження та ліквідації стихійних лих і техногенних катастроф;

- розвиток співпраці в питаннях продовольчої безпеки, залучення інвестицій до розвитку агропромислових комплексів в Росії та країнах ОЧЕС;

- розвиток спільного дослідницького простору через створення механізмів фінансування багатосторонніх дослідницьких проектів; підтримка мережевого співробітництва наукових та освітніх закладів, насамперед в рамках мережі Чорноморських університетів (партнер ОЧЕС по секторальному діалогу); спільне використання дослідницької інфраструктури країн ОЧЕС.

Росія дуже зацікавлена в реалізації інфраструктурних та траспортних проектів в Чорноморському регіоні: таких як будівництво нового глибоководного порту Тамань (з використанням механізму концесії); зведення мосту через Керченську протоку; розширення спроможностей Краснодарського залізничного вузла.

Росія також зацікавлена у розвитку двосторонніх ділових контактів, для чого використовує майданчики ОЧЕС, насамперед Ділову Раду. В період головування Росії в організації діяльність цього органу була фактично продовженням діяльності Російського національного комітету з Чорноморського економічного співробітництва [14], а голова російського РНКЧЕС був обраний головою Ділової Ради ОЧЕС на період головування Росії. РНКЧЕС заявляв про наступні пріоритети своєї діяльності: розробку Ситуаційного інформаційно-аналітичного центру (превентивне інформування про можливі кризові явища техногенного характеру); роботу над проектом "Екологічний моніторинг Чорноморського басейну"; взаємодію РНКЧЕС і представництва Уряду Ставропольського краю при уряді РФ. Водночас, на практиці діяльність РНКЧЕС, як і Ділової Ради ОЧЕС, у першій половині 2016 р. зосередилася переважно на організації та проведенні міжнародних торговельних виставок в Росії.

Отже, проаналізований матеріал дозволяє стверджувати, що :

· через своє членство в ОБСЄ та Раді Європи Росія прагне зміцнити свій вплив на рішення європейських країн у сфері зовнішньої політики та безпеки. Зручним інструментом для Росії в цьому є лобіювання прийнятних для неї рішень на європейських багатосторонніх майданчиках. В рамках ОБСЄ Росія до 2013 р. намагалася легалізувати свій вплив шляхом ініціатив із підписання юридично-зобов'язуючих міжнародних договорів, а після 2013 р. використовує бюрократизм та принцип консенсусу ОБСЄ для просування російської позиції стосовно актуальних подій європейської безпеки. Провідниками впливу тут виступають росіяни, які працюють в структурах та місіях ОБСЄ, та іноземні представники, заангажовані Росією.

· сьогодні відносини Росії з Радою Європи перебувають у глибокій кризі. Рада Європи не має жодних інструментів впливу на політику РФ. Такий стан справ задовольняє Кремль, який зайняв вичікувальну позицію і сфокусував зусилля на двосторонніх відносинах з європейськими країнами. Однак важливим для Росії є збереження формального членства в Раді Європи, що має смислове значення визнання Європою Росії як партнера, який знаходиться в європейському просторі спільних цінностей, хоч і потребує особливого підходу в зовнішній політиці.

· в європейських міжнародних організаціях регіонального формату (Рада держав Балтійського моря та Організація Чорноморського економічного співробітництва) інтереси Росії полягають у залученні фінансових ресурсів через інструменти організацій, у лобіюванні власних інфраструктурних проектів та у збереженні власної присутності на регіональних переговорних майданчиках. У Раді держав Балтійського моря Росія була усунута від повноцінного формату співпраці на вищому рівні, а реалізація спільних проектів була переглянута згідно запроваджених санкцій ЄС. Цьому сприяла консолідована позиція держав Балтійського регіону щодо неприпустимості анексії Росією Криму, окупації частини території України та продовження агресивних дій на Сході України.

· Росія, прагнучи подолати часткову обструкцію з боку держав-членів РДБМ та намагаючись використовувати механізми отримання фінансових коштів через програми організації, збільшує активність в напрямках, якими раніше не цікавилась - екологічному, гуманітарному, енергозберігаючому тощо. Для просування такої співпраці Кремль використовуватиме як чинники ризику (проблема полігону токсичних відходів "Красний Бор"), так і лобістів російських інтересів.

· в Організації Чорноморського економічного співробітництва Росія зберегла свої позиції як члена організації. Разом із тим, згідно з оновленою політикою ЄС в Чорноморському регіоні були згорнуті всі регіональні міжнародні проекти, пов'язані з Кримом. Реалізація великих інфраструктурних проектів за участю Росії сьогодні також зупинена. Найактивніша економічна діяльність Росії в рамках ОЧЕС сьогодні зводиться до створення можливостей для двосторонніх контактів представників російського бізнесу з можливими іноземними партнерами. Водночас, головною метою для Росії залишатиметься спроба легалізації статусу Криму через залучення кримських суб'єктів економічної, освітньої, екологічної тощо діяльності до міжнародних проектів в рамках ОЧЕС. Враховуючи зростання інтересу Китаю до Чорноморського регіону, слід очікувати спроби Росії взяти участь в економічних проектах Китаю в ЧР для віднайдення можливостей обійти економічні санкції та легалізувати статус Криму.

· Росія не була зацікавлена в розвитку ефективних регіональних організацій ані до 2014 р., ані тепер. Підтвердженням цьому є відсутність результативних міжнародних проектів, ініційованих Росією в обох регіональних організаціях - і в РДБМ, і в ОЧЕС. Невисоку оцінку отримують також проекти, що реалізовуються за участю Росії. Тим не менш, враховуючи прагнення ЄС зберігати "політику залучення Росії", слід очікувати продовження співпраці з Росією в рамках європейських форматів регіональної співпраці. Водночас, можна передбачити застосування з боку європейських держав жорсткіших процедур контролю за використанням проектних фондів та за ходом виконання робіт.

Діяльність України в міжнародних організаціях, особливо європейських, має стати одним з пріоритетів роботи вітчизняного МЗС. Метою має бути просування проукраїнського порядку денного роботи організацій, нівелювання діяльності російського лобі та викриття агентурної російської мережі. Першочерговими кроками є посилення кадрового складу українських місій та представництв, заповнення вакантних посад, спрощення процедури та скорочення терміну надходження інформації від середньої та нижньої ланки службовців до вищого керівництва, в тому числі й до центральних державних органів.

МЗС України має готувати ґрунт до можливого ініціювання застосування до Росії принципу "консенсус мінус один" в зручний для цього момент, коли Росія, наприклад, відмовиться продовжувати мандат СММ або перейде до активних наступальних операцій. Суттєвою підтримкою позиції України можуть стати позитивні рішення міжнародних судів щодо позовів до Росії.

Враховуючи відсутність впливу Ради Європи на політику Росії (особливо в частині дотримання прав людини), з одного боку, та на важливість збереження формального членства в Раді Європи для Росії, з іншого, - Україна може розглянути можливість ініціювання виключення Росії з цієї організації. Політично-публічне визнання Радою Європи Росії, як країни, яка протистоїть європейським цінностям, має велику смислову вагу - воно одразу виведе Росію за межі європейського ціннісного простору в уявленні європейців ("свій-чужий") та збільшить можливості європейських країн протистояти російській пропаганді та дезінформації.

Україні важливо через інструменти, надані статусом спостерігача в Раді держав Балтійського моря, відстежувати спроби Росії обійти санкції через участь у регіональних проектах та надавати таким спробам широкого розголосу, в тому числі в інституціях ЄС. Також варто постійно привертати увагу держав РДБМ до нецільового використання російською стороною фінансових ресурсів і наголошувати на необхідності фінансового контролю та моніторингу якості виконання проектних робіт.

У рамках ОЧЕС головним завданням України з протистояння російській політиці є відстеження та попередження спроб залучення до міжнародних проектів кримських юридичних суб'єктів, намірів ведення господарської діяльності іноземними партнерами у Криму, реалізації будь-яких інфраструктурних проектів, пов'язаних з Кримом та спроб Росії отримати міжнародне фінансування в обхід санкцій через участь у міжнародних проектах. Українській делегації важливо включати до порядку денного кожного засідання вищих органів ОЧЕС питання засудження анексії Криму та окупації частини території України й наполягати на включенні таких положень до підсумкових документів засідань.

Список використаних джерел:

1. President of the Republic and the Cabinet Committee on Foreign and Security Policy discussed the situation in Ukraine. Government Communications Department. Press release 159/2014 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.formin.fi/public/default.aspx

2. 2014 State of the Region Report. The Top of Europe - Emerging from the Crisis, Adapting to a New Normal [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.bdforum.org/wp-content/uploads/2016/02/BDF_SORR_2014_web.pdf

3. Political State of the Region Report 2014. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.bsr2014.eu/wp-content/uploads/BDF_PSoRR_2014_web_03.pdf

4. Гичка Олег. "Зелені" гроші: як Росія хоче обійти санкції. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: nv.ua/ukr/opinion/gychka/zeleni-groshi-jak-rosija-hoche-obijti-sanktsiji-148910.html

5. Paavo Lipponen. The future of northern dimension cooperation must be secured. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.northerndimension.info/component/content/article/50-category-eng/norhern-dimension/nd-institute/activities/335-the-future-of-northern-dimension-cooperation-must-be-secured=

6. Меликян Татьяна. Не НАТО угрожать. Как президенты России и Финляндии обменялись угрозами вместо любезностей. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: https://lenta.ru/articles/2016/07/02/suomi/

7. Ekokem может помочь России с полигоном токсичных отходов "Красный Бор". [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://inosmi.ru/social/20160705/237072162.html

8. Концепция внешней политики Российской Федерации. 15 июля 2008 года. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: kremlin.ru/acts/news/785

9. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.pircenter.org/media/content/files/9/13617765900.pdf

10. Україна відмовилась від участі у Генасамблеї ПАЧЕС, яка відбудеться в Росії. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.eurointegration.com.ua/news/2016/01/28/7043999/

11. Снігир О.В. "Російські ініціативи для загальноєвропейської безпеки". Аналітична записка [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.niss.gov.ua/articles/254/

12. Россия стала председателем ОЧЭС. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: sputnik-abkhazia.ru/world/20160122/1016970539.html

13. Приоритеты российского председательства. Российское председательство в ЧЭС. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: bsec.mid.ru/priorities

14. Renewing dialogue, rebuilding trust, restoring security. The priorities of the German OSCE Chairmanship in 2016 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.osce.org/cio/215791

АНОТАЦІЯ

В статті розглядається участь Росії в міжнародних європейських організаціях (ОБСЄ, РЄ, РДБМ та ОЧЕС), аналізуються цілі та ефективність використання багатосторонніх майданчиків для просування російського зовнішньополітичного порядку денного. Розглядається співвідношення цілей Росії з первинними цілями організацій та зміни в політиці організацій після розгортання збройного російсько-українського конфлікту. В кінці статті, на підставі отриманих висновків, даються рекомендації щодо можливостей України у протистоянні російському впливу у вищеназваних організаціях.

Ключові слова: міжнародні організації, зовнішня політика Росії, ОБСЄ, РЄ, РДБМ, ОЧЕС.

АННОТАЦИЯ

В статье рассматривается участие России в международных организациях (ОБСЕ, СЕ, СГБМ и ОЧЕС), анализируются цели и эффективность использования многосторонних площадок для продвижения российского внешнеполитического порядка дня. Рассматривается соответствие целей России с основоположными целями организаций и изменения в политике организаций после развертывания вооруженного российско-украинского конфликта. В конце статьи, на основании полученных выводов, даются рекомендации относительно возможностей Украины противостоять российскому влиянию в вышеназванных организациях.

Ключевые слова: международные организации, внешняя политика Российской Федерации, ОБСЕ, СЕ, СГБМ, ОЧЕС.

<object classid="clsid:38481807-CA0E-42D2-BF39-B33AF135CC4D" id="ieooui"></object>