Досягнуті успіхи Європейського Союзу підтверджують життєдайність ідеї європейської інтеграції, доводять високий рівень утвореної інтеграційної системи впорядкування. Інтеграція по-європейськи дійсно є вінцем попереднього політичного, економічного та соціального розвитку Західної Європи.

Безпека

Внесок Ради Європи і ОБСЄ в реалізацію Східного партнерства
Євгенія Філіпенко, аспірант Дипломатичної академії України при МЗС
14.05.2015, 10:34

УДК 327.7

Summary

The Council of Europe and the OSCE actively support Ukraine< in its political, legal and constitutional reform through implementation of joint projects, a large number whereof is financed by the European Union. Efficient and effective use of the potential of joint project activities with the Council of Europe and OSCE will contribute to the successful implementation of democratic reforms as well as to the fulfilment of our international obligations as a member of the Council of Europe, an OSCE participating State and an Eastern Partnership country.

Keywords: international organizations, Council of Europe, OSCE, Eastern Partnership, European Union

Програма "Східне партнерство" Європейського Союзу передбачає надання державам-партнерам підтримки у здійсненні реформ і перетворень в усіх сферах життя. Одним із ключових напрямів таких реформ для ЄС є просування демократії та захист прав людини відповідно до тих основоположних цінностей, на яких був створений і продовжує розвиватися цей єдиний простір.

Таким чином, від країн-партнерів, у тому числі й України, очікують здійснення відповідних кроків для досягнення високих європейських стандартів у забезпеченні належного врядування, що будується на принципах верховенства права і поваги до прав людини. Зокрема, програма "Східного партнерства" передбачає обмін інформацією та досвідом країн-партнерів у контексті здійснення реформ і перетворень у рамках тематичних платформ
І "Демократія, належне врядування та стабільність" і IV "Міжлюдські контакти" [1].

На сьогодні на європейському континенті діє одна загальноєвропейська організація, що здійснює розроблення стандартів у сферах зміцнення демократії, верховенства права та захисту прав людини. Основними функціями заснованої у 1949 р. Ради Європи є захист прав людини і парламентської демократії, забезпечення принципу верховенства закону, прийняття угод, що сприяють єдності європейських країн, їх економічному та соціальному прогресові, спільної політики в соціальній і правовій сферах, забезпечують міжнародну співпрацю в організації колективної безпеки, ліквідації регіональних конфліктів. На сьогодні стандарти Ради Європи у сферах захисту прав людини вважаються більш розвиненими і вищими за стандарти в законодавчому полі ЄС.

Таким чином, Раду Європи можна вважати природним і логічним партнером для ЄС щодо втілення необхідних реформ як усередині Євросоюзу, так і в країнах "Східного партнерства".

Співробітництво між Радою Європи та ЄС розпочалося в 1993 р. з розроблення окремого механізму взаємодії, що отримав назву "спільні програми". За 15 років функціонування цього механізму було здійснено близько 180 спільних програм співробітництва, у тому числі з країнами-партнерами "Східного партнерства" - Україною (з 1995 р.), Молдовою (з 1997 р.), Грузією та Азербайджаном (з 1999 р.). Більшість цих програм тривала 24 місяці, окремі - до 36 місяців.

Спільні програми ЄС і Ради Європи були створені для підтримки участі країн регіону Західних Балкан, Південного Кавказу та Східної Європи у процесах стабілізації та асоціації з ЄС, а також - сприяння процесам зближення, більшої асоціації та інтеграції з Євросоюзом.

Важливо, що завдяки спільним програмам низка країн-членів Ради Європи значно просунулися у своїх відносинах із Європейським Союзом, деякі з них подали заявку на членство (Чорногорія, Республіка Македонія, Сербія), а інші згодом стали його повноправними членами (Болгарія, Хорватія, Естонія, Литва, Латвія).

Більшість спільних програм є так званими країновими, тобто розробленими з урахуванням потреб окремо взятої країни. Водночас існує низка регіональних і багатосторонніх тематичних спільних програм, присвячених таким темам, як національні меншини, боротьба з організованою злочинністю та корупцією, просування Європейської соціальної хартії, зміцнення демократії та конституційного розвитку спільно з Комісією за демократію через право (Венеціанською комісією).

З підписанням у 2001 р. Спільної декларації про співробітництво та партнерство між ЄС і Радою Європи [2] запроваджено більш системний підхід до визначення пріоритетів і реалізації програм. Подальшого поштовху до активізації взаємодії між двома інститутами надало укладення у 2007 р. Меморандуму про взаєморозуміння [3], у якому викладено принципи і тематичні напрями співробітництва.

Механізм розроблення країнових програм зі спільним фінансуванням з боку Європейської Комісії передбачає наявність програмного документа співробітництва Ради Європи з окремою державою. При цьому Європейська Комісія обирає проекти і визначає рівень фінансової участі в кожній Спільній програмі відповідно до своїх політичних пріоритетів.

Спільні програми складаються з низки заходів, погоджених між Європейською Комісією і Радою Європи в консультаціях із відповідними країнами і, як правило, стосуються сприяння у здійсненні правових та інституційних реформ. Вони включають навчальні курси, експертні доповіді та рекомендації урядам, конференції, семінари, круглі столи та різноманітні публікації, фактично обмежуючись навчальними та консультативними послугами.

Європейська комісія і Рада Європи забезпечують співфінансування програм. Водночас за реалізацію проектів відповідає РЄ. Інколи співфінансування розподіляється між партнерами 50 на 50, або Єврокомісія надає більше фінансових ресурсів, а подекуди повністю фінансує проект.

Низку проектів Рада Європи реалізовує за допомогою фондів Європейського інструменту з демократії і прав людини. Як приклад можна навести проект щодо поліпшення умов проживання ромів та їхня інтеграція, який здійснювався Радою Європи у 2010-2011 рр. на території України та Молдови (бюджет 200 тис. євро) [5]. Конкретним результатом цього проекту стало створення в Україні групи з 20 соціально-медичних посередників між державними структурами та ромськими громадами, так званих медіаторів, яких навчали досвідчені спеціалісти з Румунії. У рамках цього проекту в Молдові також створено групу медіаторів і спеціальних помічників-асистентів учителів для ромів у школах.

Окрім країнових програм, у 2011 р. було запроваджено спільну програму співробітництва між РЄ та ЄС у рамках "Східного партнерства", так званий Спільний Інструмент РЄ та СП [6]. Зазначена програма була націлена на реалізацію проектів Платформи І СП "Демократія, належне врядування і стабільність" у шести країнах-учасницях "Східного партнерства" - Вірменії, Азербайджані, Білорусі, Грузії, Молдові та Україні, тим самим прискорюючи їхню політичну асоціацію та економічну інтеграцію з метою наближення до стандартів РЄ та ЄС. Методологія проектної діяльності в рамках цієї програми передбачала багатосторонній підхід, зокрема при здійсненні експертного аналізу, обміні досвідом на регіональному рівні, здійсненні регіональних оглядів і рекомендацій, а також оцінці реформ у країнах-учасницях на основі порівняльного аналізу.

У рамках цієї програми протягом 2011-2014 рр. реалізовано чотири проекти (загальною вартістю 4,8 млн. євро): щодо підтримки виборчих стандартів, особливо в передвиборчий період; покращення системи правосуддя; заходи підтримки у протидії серйозним формам кіберзлочинності; належне врядування та боротьба з корупцією.

Позитивну оцінку учасників проектної діяльності отримали проекти, що стосувалися реформи правосуддя, належного врядування та боротьби з корупцією і кіберзлочинністю. Зокрема, було здійснено всеохопний аналіз законодавства і практики функціонування незалежної, професійної та ефективної системи правосуддя, їхньої відповідності європейським стандартам. Створено також регіональну мережу спеціалістів у сфері юстиції і права, яка сприятиме обміну інформацією між професіоналами. Окрім того, надані експертами Ради Європи рекомендації сприяли створенню спеціалізованих департаментів з питань боротьби з кіберзлочинністю, внесенню відповідних змін до чинного законодавства, розробленню навчальних курсів. Усі зазначені заходи сприяли вдосконаленню роботи на національному рівні, а також встановленню корисних контактів між країнами, які є надзвичайно важливими у сфері забезпечення кібербезпеки.

З огляду на позитивні результати спільної програмної діяльності у квітні 2014 р. було розроблено стратегічні рамки співробітництва між Радою Європи та Європейською Комісією, які передбачають суттєве збільшення у фінансуванні ЄС проектів Ради Європи (за відповідною угодою у 2015-2017 рр. на здійснення спільних програм виділяються кошти на загальну суму 33,8 млн. євро) [7].

У рамках цієї угоди планується реалізація проектів спільно з Конгресом місцевої та регіональної влади Ради Європи зі зміцнення інституційних рамок місцевого врядування. Метою є підтримка реформи місцевого самоврядування та поліпшення системи управління людськими та фінансовими ресурсами на рівні місцевих адміністрацій на основі кращих європейських стандартів і практик. Реформи у цих сферах повинні сприяти підвищенню якості надання публічних послуг населенню, зміні на краще інвестиційного клімату та економічного зростання на місцевому рівні.

У цілому з 2002 р. Радою Європи спільно з ЄС в Україні було реалізовано близько 42 програм на загальну суму близько 25 млн. євро.

Заслуговує особливої уваги той факт, що спільні програми ЄС і Ради Європи також включено до проектної діяльності останньої в Україні, яка здійснюється в рамках ухвалених Планів дій РЄ для України.

Таким чином, Європейський Союз фактично виступає донором у фінансуванні проектів Ради Європи, передбачених Планами дій РЄ для України. Водночас, ті ж самі проекти зараховуються як спільна програмна діяльність РЄ та Європейського Союзу.

Попри так звану подвійну бухгалтерію, ключовим аспектом спільної програмної діяльності РЄ та ЄС в Україні залишається той факт, що проекти, здійснювані в рамках Плану дій РЄ для України за фінансової підтримки Європейського Союзу, не є нав'язаними ззовні, а реалізуються на підставі погоджених з українською стороною планів співробітництва, спільно з українськими партнерами і з урахуванням реальних потреб країни.

Окремо хотілося б зупинитися на проектній діяльності ОБСЄ та Ради Європи у 2015 р., яка здійснюється в Україні на підставі ратифікованих Верховною Радою Меморандумів про взаєморозуміння між Урядом України та вказаними організаціями і спільно розроблених програмних документів.

Проектна діяльність по лінії РЄ здійснюється на основі ухваленого 21 січня 2015 р. на засіданні Комітету Міністрів Ради Європи Плану дій РЄ для України на 2015-2017 роки [8]. Це третій в історії проектної співпраці спільний документ, основною відмінністю якого від попередніх є його рамковий характер та концептуальна основа, розроблені з урахуванням пріоритетних для України напрямів реформ, а також стану виконання обов'язків і зобов'язань нашої держави, пов'язаних із членством у Раді Європи.

Документом визначено основні пріоритетні напрями, у рамках яких РЄ надаватиме Україні підтримку у сферах конституційної реформи та функціонування демократичних інституцій; у реформі судової системи, кримінальної юстиції та правоохоронних органів; у зміцненні демократичного управління та реформі місцевого самоврядуванням, у тому числі, децентралізації; у боротьбі з економічними злочинами та корупцією, а також з усього спектра правозахисних питань.

У рамках визначених у згаданому документі стратегічних пріоритетів співпраці України та Ради Європи розроблюватимуться конкретні проекти, орієнтовані на досягнення реальних результатів у вищезгаданих сферах. Робота над проектами здійснюється Секретаріатом Ради Європи спільно з органами влади України.

Особлива увага при розробленні пропозицій до проектів приділяється українською стороною відповідності їх змісту пріоритетам реформ, визначених Стратегією сталого розвитку "Україна - 2020", програмою діяльності Уряду, Коаліційною Угодою, Порядком денним асоціації Україна - ЄС. Крім органів виконавчої влади, партнерами РЄ в рамках Плану дій є органи судової влади, прокуратури та адвокатури, профільні комітети Верховної Ради України, громадянське суспільство. Загальний бюджет нового Плану дій становитиме 45 млн. євро.

Проектна діяльність по лінії ОБСЄ здійснюється Координатором проектів ОБСЄ в Україні (КПОУ), який адмініструє і забезпечує їхнє фінансування. Ці проекти розробляються та реалізуються українськими державними установами і неурядовими структурами спільно з ОБСЄ [9]. Мандат КПОУ продовжується консенсусним рішенням Постійної Ради ОБСЄ кожні шість місяців.

Проектна діяльність КПОУ реалізується на основі погоджених з українською стороною та ухвалених консенсусом 57-ма державами-учасницями ОБСЄ програмних пріоритетів. Щороку по лінії КПОУ в Україні здійснюється близько 20 проектів, фінансування яких забезпечується як зі Зведеного бюджету ОБСЄ (щорічно близько 3 млн. євро), так і з позабюджетних коштів, які надають держави-учасниці ОБСЄ.

 Протягом останніх років проектна діяльність ОБСЄ в Україні відбувалася за трьома напрямами: "Демократизація та належне врядування", "Верховенство права та права людини", "Економіко-довкільна та військово-політична сфера". На 2015 р. для реалізації проектів по лінії ОБСЄ виділено 2 млн. 993 тис. євро зі Зведеного бюджету ОБСЄ та передбачено орієнтовно 9 млн. євро позабюджетних надходжень на проектну діяльність протягом 2015-2017 років. 
 При попередньому аналізі планованої проектної діяльності Ради Європи і ОБСЄ в Україні за 2015 р. можна побачити елементи взаємного дублювання зусиль, що здатне потенційно призвести до своєрідної "конкуренції", яка не лише розмиває функції цих організацій, а й поглинає значні ресурси. 

Зокрема, проектна діяльність у таких сферах, як виборче законодавство, конституційна реформа, реформа системи судочинства, освіта в галузі прав людини, кібербезпека, боротьба з корупцією та відмиванням грошей, підтримка діяльності Омбудсмена, боротьба з торгівлею людьми, протидія домашньому насильству, зміцнення свободи слова - реалізується як Радою Європи, так і ОБСЄ. Це може вказувати на актуальність тієї чи іншої теми для кожної організації та на недостатню скоординованість дій українських партнерів, а саме на відсутність програмного і системного підходу до використання зовнішньої допомоги.

Таким чином, спільна проектна діяльність потребує подальшого вдосконалення як з організаційно-адміністративної точки зору, так і щодо змістового наповнення, з метою уникнення дублювання зусиль міжнародних організацій та отримання реальних результатів.

За підсумками здійсненого аналізу можна рекомендувати такі принципові підходи до вдосконалення проектної діяльності, які здійснюються в Україні по лінії Ради Європи і ОБСЄ, у тому числі за фінансового сприяння ЄС:

1. Проектна діяльність за сприяння міжнародних організацій органами виконавчої влади та органами державної влади повинна бути спрямована на підтримку цілей і завдань, визначених керівництвом держави, а також міжнародних зобов'язань України. Таким чином, ініціатива щодо здійснення спільної проектної діяльності повинна йти від української сторони відповідно до інтересів, потреб і пріоритетів держави, а не нав'язуватися ззовні.

2. Важливо усвідомлювати, що, попри значні фінансові ресурси, які вкладають іноземні партнери в проектну діяльність по лінії Ради Європи та ОБСЄ, Україна також має фінансові зобов'язання, сплачуючи щорічні внески до бюджету цих організацій, частина з яких використовується для фінансування проектів, що здійснюються українськими відомствами.

3. Проектна діяльність повинна здійснюватися, виходячи з критеріїв доданої вартості та уникнення дублювання зусиль інших міжнародних партнерів. Відтак проекти, що реалізуються в нашій державі за сприяння міжнародних організацій, повинні узгоджуватися з мандатом відповідної організації. Наприклад, ураховуючи, що проблематика верховенства права і прав людини є лише одним із трьох елементів мандату ОБСЄ, проектна діяльність цієї Організації в даній сфері повинна здійснюватися з урахуванням роботи по лінії Ради Європи організації, яка має переважну компетенцію в цій сфері.

4. Необхідною умовою забезпечення ефективності міжнародної допомоги, надаваної Україні, є досягнення конкретних результатів, спрямованих на використання українськими партнерами. Неприпустимою є ситуація, коли розроблений у рамках спільних проектів продукт "залишається на полицях".

5. Актуальним є питання дотримання фінансової дисципліни при розробленні та виконанні проектів. Зокрема, це стосується контролю з боку державних установ України, що здійснюють спільні з міжнародними організаціями проекти за цільовим використанням коштів; надання як міжнародними організаціями, так і українськими партнерами звітів за результатами реалізації проектів. Такий підхід стане найкращим прикладом взаємодії у сфері недопущення корупції, що визначена як пріоритетна у взаємодії України з Радою Європи, ОБСЄ та Європейським Союзом.

У цілому, проаналізувавши проектну діяльність, здійснювану Радою Європи, ОБСЄ, у тому числі за підтримки Європейською Союзу, можна дійти висновку про існування тенденції відходу від політизації цих інструментів та переведення їх у площину практичного співробітництва з державами-членами. Це дає змогу забезпечити більш конструктивну, відкриту та ефективну взаємодію, спрямовану на досягнення конкретних результатів.

Активна діяльність України в рамках реалізації проектів РЄ та ОБСЄ в країні сприяє досягненню двох важливих цілей. По-перше, за фінансової підтримки РЄ, ОБСЄ та Європейського Союзу тривають життєво необхідні для нашої держави реформи; по-друге, українська сторона доводить прихильність виконанню своїх зобов'язань як члена Ради Європи, як учасника ОБСЄ, а також як надійного і передбачуваного партнера Європейського Союзу в рамках "Східного партнерства".

Список використаних джерел:

1. Урядовий портал Європейська інтеграція Відносини Україна - ЄС Східне партнерство [Електронний ресурс] Режим доступу:http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?art_id=248068721&cat_id=223345569

2. Joint Declaration on Cooperation and Partnership between the Council of Europe and the European Commission [Електронний ресурс] Режим доступу: www.coe.int/t/der/docs/MoU_compendium_en.pdf

3. Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union [Електронний ресурс] Режим доступу: ec.europa.eu/justice/international-relations/files/mou_2007_en.pdf

4. Joint Programmes between the Council of Europe and the European Union [Електронний ресурс] Режим доступу: www.jp.coe.int/Default.asp

5. European Commission, Democracy and Human Rights. Improving living conditions and integration of Roma [Електронний ресурс] Режим доступу: http://www.eidhr.eu/38B48FA0-7630-11E0-90041ABD71320ACE

6. Eastern Partnership Facility [Електронний ресурс] Режим доступу http://www.coe.int/t/dgap/eap-facility/

7. CoE/EU Eastern Partnership Programmatic Co‐operation Framework (PCF) 2015 ‐ 2017 [Електронний ресурс] Режим доступу: www.coe.int/t/dgap/localdemocracy/EAP/Terms-of-Ref_en.pdf

8. GR-DEM(2015)2E 09 January 2015 Action Plan for Ukraine 2015 - 2017 [Електронний ресурс] Режим доступу: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=GR- DEM(2015)2&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864

9. OSCE Project Coordinator in Ukraine [Електронний ресурс] Режим доступу: www.osce.org/ukraine

АНОТАЦІЯ

Рада Європи і ОБСЄ надають підтримку Україні в її політичних, законодавчих, конституційних реформах шляхом реалізації спільних проектів, значна частина яких фінансується Європейським Союзом. Ефективне використання потенціалу спільної проектної діяльності з Радою Європи та ОБСЄ сприятиме успішному втіленню в Україні демократичних реформ, а також виконанню наших міжнародних зобов'язань як члена Ради Європи, учасника ОБСЄ та країни-партнера "Східного партнерства".

Ключові слова: міжнародні організації, Рада Європи, ОБСЄ, "Східне партнерство", Європейський Союз.

АННОТАЦИЯ

Совет Европы и ОБСЕ оказывают поддержку Украине в ее политических, законодательных и конституционных реформах путем реализации совместных проектов, значительная часть которых финансируется Европейским Союзом. Эффективное использование потенциала совместной проектной деятельности с Советом Европы и ОБСЕ будет содействовать успешному внедрению в Украине демократических реформ, а также выполнению наших международных обязательств как члена Совета Европы, участника ОБСЕ и государства-партнера "Восточного партнерства".

Ключевые слова: международные организации, Совет Европы, ОБСЕ, "Восточное партнерство", Европейский Союз.