Історичне минуле

Вироблення компетенції і правових засад української консульської служби: грудень 1917 р. – квітень 1918 р.
Ірина Матяш
11.03.2017, 12:34

 

Формування української дипломатичної та консульської служби як державного інституту в найбільш наближеній до сучасного розуміння формі припало на роки Української революції 1917-1921 рр. Започаткування зовнішньополітичної діяльності було важливою складовою державотворення незалежної Української Народної Республіки. Указом Президента України №17/2016 "Про заходи з відзначення 100-річчя подій Української революції 1917-1921 років" від 22 січня 2016 р. передбачено широкий спектр організаційних, наукових та інформаційних заходів, спрямованих на вшанування цих подій. Відтак актуалізується увага суспільства до перших кроків української дипломатії, розроблення правових та організаційних засад функціонування зовнішньополітичного відомства, діяльності українських закордонних представництв. В цьому контексті цікавимє процес формування української консульської служби. Важливість заснування цього інституту зумовлювалася тим, що УНР мала не лише вибороти своє право на повноцінну міжнародну правосуб'єктність та довести світові свою здатність як міжнародного гравця, але й засвідчити спроможність опікуватися своїми громадянами за кордоном і вести торговельно-економічні зносини, відповідно реагувати на інтерес іноземних держав до себе.

Правові підстави для заснування зовнішньополітичного відомства виникли з прийняттям 7 листопада 1917 р. III Універсалу Української Центральної Ради, яким проголошувалася УНР у складі федерації вільних і рівних народів. Відтак постала потреба реорганізації Генерального секретарства справ міжнаціональних, яке діяло з липня 1917 р. Розширення компетенції відомства ініціював його очільник Олександр Шульгин (1889-1960 рр.). Основна аргументація щодо розширення компетенції та функцій Генерального секретарства справ міжнаціональних від локальних до глобальних із відповідним перейменуванням полягала у зміні його завдань, пов'язаних із організацією "зносин з іншими частинами бувшої Російської держави, і охорона інтересів українських підданих поза межами України і чужоземних підданих в межах України". "Чужі держави вже починали цікавитися питаннями нашої країни, і тому треба було, щоб хтось займався також їхніми представниками і приймав делегації різних країн, які бажали ближче ознайомитися з тим, що в нас відбувається", - згадував Олександр Шульгин багато років потому.

Підрозділ із консульськими функціями з огляду на присутність у Києві іноземних консулів, які продовжували свою діяльність після зміни влади, та задум щодо створення "особливих комісарств" для охорони інтересів громадян УНР існував і в Генеральному секретарстві справ міжнаціональних. Структура відомства напередодні зміни статусу складалася з департаменту та канцелярії, що мала політичну секцію та, крім консульського, відділи: загальний, міжфедеративний, внутрішній, літературний. Канцелярію секретарства з консульським відділом у її складі 6 грудня 1917 р. очолив Кость Лоський (1874-1933 рр.) - досвідчений правник із досвідом служби в державних органах.

Пріоритетним завданням консульського відділу стало розроблення правових засад діяльності консульств та налагодження контактів із іноземними консулами. Нагальна потреба концентрації зусиль правників у цій сфері зумовлювалася тим, що на території УНР рішенням Української Центральної Ради від 25 листопада 1917 р. було легалізовано "рецепцію московського права", у тому числі останнього консульського статуту Російської імперії 1903 р. Нова незалежна держава починала, по суті, жити ще за старими імперськими законами. Відтак, у найкоротший термін розроблявся перший проект українського консульського статуту.

Проекти документів, що мали унормувати на законодавчому рівні нові завдання відомства на іншій орбіті діяльності, надійшли до Генерального секретаріату 21 грудня 1917 р. У цьому пакеті був і перший варіант законодавчого акту, який визначав правові засади консульської служби УНР. Він складався з 7 пунктів, мав назву "Проект закону про установи для охорони інтересів Українських підданих за межами Української Народної Республіки" і передбачав встановлення посад консульських агентів УНР "задля охорони інтересів громадян УНР поза її межами".

Консульська служба створювалася в підпорядкуванні Генеральному секретарству справ міжнародних й розглядалася як складова зовнішньополітичної діяльності держави. Генеральному секретарству справ міжнародних надавалося право визначати "місцевості і держави", де потрібні консульські агенти, призначати розмір утримання консульського агента, давати йому спеціальні завдання. Законопроект містив важливу норму про обов'язковість консультацій щодо кандидатури на посаду консульського агента із українськими громадськими організаціями, "де такі організації існують". Очевидний вплив на формулювання такої норми законопроекту мали думки представників таких громад (Петрограду, Москви, Кубані, Вороніжчини, Бессарабії, Саратова та інших територій поза межами України), які взяли участь у Всеукраїнському національному конгресі, що відбувся 6-8 квітня 1917 р. Право на призначення консульських агентів надавалося генеральному секретареві справ міжнародних.

Права та обов'язки консульських агентів УНР визначалися в такому обсязі: видавання громадянам УНР посвідчень для повернення в Україну та закордонних паспортів для виїзду в інші країни, здійснення консультацій із місцевими різними органами в інтересах охорони громадян УНР, надавання малозабезпеченим громадянам УНР грошової допомоги (з цією метою авансувалися підзвітні спеціальні кошти), приймання від громадян та передавання до Генерального секретарства справ внутрішніх заяв про бажання отримати громадянство УНР. Слід зазначити, що на той момент закон про громадянство УНР не було ухвалено. Багато питань діяльності консулів залишися в законопроекті не унормованими, однак цей документ склав основу для подальшої нормотворчої роботи в сфері консульської служби.

Формування нормативно-правової бази дипломатичної діяльності й, зокрема, заснування консульської служби стало одним із ключових пріоритетів Генерального секретарства справ міжнародних, створеного 22 грудня 1917 р. шляхом розширенням повноважень Генерального секретарства справ міжнаціональних. Для реалізації, зокрема, другого завдання необхідно було завершити розроблення консульського статуту і створити спеціальні установи.

"Проект Установи консульської" Генеральний Секретаріат розглянув уже 27 грудня 1917 р. Новий законопроект мав у своїй основі положення "Проекту закону про установи для охорони інтересів Українських підданих за межами Української Народної Республіки" і містив два розділи: "Про встановлення та загальні права і обов'язки Консулів і Консульських агентів" та "Про спеціальні права і обов'язки Консулів і Консульських агентів". Він не відрізнявся принципово від попереднього законопроекту в частині підпорядкування консульської служби, її основних завдань, прав та обов'язків консулів, їхнього матеріального забезпечення та авансування їм фінансів для надавання ними матеріальної допомоги і позик громадянам УНР.

Новели законопроекту полягали в диференціації консульських посад (консули і консульські агенти), уточнення процедури призначення консула в частині необхідності отримання згоди від уряду держави, до якої призначений посадовець, та надання права погодження кандидатури на посаду консула чи консульського агента Генеральному секретарству торгу і промисловості УНР, зобов'язання щодо підпорядкування діяльності консульських установ із профільних питань генеральним секретарствам торгу і промисловості, фінансів, справ судових і справ морських.

Спеціальні права та обов'язки консулів визначалися в трьох сферах: "пильнування торгу, промисловости та кредиту": судових та нотаріальних питань; "пильнування мореплаву". Як невід'ємна складова роботи консулів розглядалася діяльність у царині торговельно-економічній. Обов'язки консулів в економічній сфері полягали в збиранні відомостей про ціни на промислові товари та сільськогосподарську продукцію, її імпорт та експорт, валютний курс, стан промисловості та сільського господарства, добору періодичних видань з питань економіки, поширення відомостей про економічне становище УНР, контроль за "митними укладами" тощо. В питаннях суду консулам надавалося право "полагоджувати всі суперечки проміж українцями в їх місцевих торговельних справах"; представляти інтереси українських громадян, які померли або збожеволіли в їх окрузі; виносити вирок на правах судді першої інстанції в справах, пов'язаних із незначними правопорушеннями; виконувати обов'язки слідчих у питаннях, пов'язаних із складними правопорушеннями. Консул мав здійснювати також нотаріальні дії, посвідчуючи правоможність усіх актів, складених українськими громадянами в країні перебування консульської установи.

Основними завданнями консула в сфері "пильнування мореплаву" визнавалися завдання контролю за правильним використанням на судах українського прапору, дозвіл на вчинення бодмереї, вчинення морського протесту, посвідчення походження товарів, що вивозяться до УНР, і освідчення стану здоров'я екіпажу, передання керування кораблем якій-небудь особі задля охорони корабля або екіпажу його, заміщення посади шкіпера через його смерті, організація допомоги судну через аварію чи іншу непередбачену ситуацію. Консули зобов'язувалися систематично подавати звіти до відповідних секретарств за напрямками своєї діяльності та негайно сповіщати їх про важливі події.

Певне відношення до розбудови консульської служби мала й ініціатива створення при Генеральнім секретарстві справ міжнародних з метою постійного ознайомлення європейських держав з українськими справами спеціального періодичного видання французькою мовою, в якому містилися б огляди преси та статті інформаційного і політичного змісту. Передбачалося, що таке видання має стати важливим джерелом інформації для українських консулів за кордоном.

Ухвала Центральною Радою 9 січня 1918 р. IV Універсалу, яким УНР проголошувалася "самостійною, ні від кого незалежною, вільною суверенною державою українського народу", стверджувався основний принцип її зовнішньої політики - прагнення жити з усіма сусідніми країнами в мирі й злагоді, та декларувався курс на продовження мирних переговорів з центральними державами, в тому числі вимагала прискорення розроблення правових та організаційних засад сформування консульської служби. Генеральний секретаріат було перейменовано на Раду народних міністрів, а Генеральне секретарство міжнародних справ - на Народне міністерство закордонних справ. Усі служби зовнішньополітичного відомства розташувалося в будинку знаного цукропромисловця, колекціонера і мецената Ф. А. Терещенка на вулиці Терещенківській, 9.

"Помешкання було дуже показне, чудово умебльоване, але воно зовсім не надавалося для канцелярій", - характеризував згодом будівлю Д. І. Дорошенко. Кабінет міністра розташували в колишній спальні, робоче місце діловода обладнали "в невеличкому кабінеті (колишньому будуарі жінки Терещенка), чудесній кімнаті з гобеленами, білим мармуровим каміном та широкими дверима". Загалом для потреб Генерального секретаріату міжнародних справ із січня 1918 р. було надано 10 кімнат, три передпокої, кузню і дві кімнати для прислуги.

Вже в статусі Народного міністерства зовнішньополітичне відомство продовжило вироблення проектів законів у сфері "відання політичних зносин УНР з іншими державами" та охорони "інтересів українських громадян в чужоземних державах і чужоземних підданих в межах УНР", що належали до його основних завдань. Із набуттям УНР міжнародної правосуб'єктності не могла змиритися радянська Росія, що скерувала свої військові сили на Київ. Змушений залишити столицю під натиском більшовиків, український уряд від 1 лютого 1918 р. тимчасово працював у Житомирі. Саме там Мала Рада УЦР на своїх засіданнях 2, 4 і 5 березня ухвалила закон "Про громадянство Української Народної Республіки". Законодавчий акт визнавав громадянами УНР усіх, хто народився і постійно проживав на території України. Впродовж трьох місяців від дня опублікування закону такі особи мали отримати посвідчення про належність до українського громадянства з обов'язковим складанням обітниці на вірність УНР або подати відмову від українського громадянства із зазначенням держави, громадянином якої він хоче бути, місцевому комісару. В такому разі особа, що відмовилася від громадянства УНР, отримувала дозвіл на перебування на український території на 3 місяці. Для осіб, які проживали за межами України, але виявляли бажання отримати українське громадянство, встановлювався граничний термін на подання відповідної заяви 6 місяців (для мешканців європейських країн) та 12 місяців (для інших країн). Подвійне громадянство заборонялося. Громадяни УНР, згідно із законом, отримували всі громадянські й політичні права: обрання до виборних органів усіх рівнів, отримання посади в державних органах і установах тощо. Відповідно визначалися й обов'язки громадянина: "підтримувати державу всіма силами і засобами, коритись її законам, боронити від ворогів і піддержувати добрий лад, свободу, рівність і справедливість".

Цей закон мав надзвичайне значення для реалізації повноважень українських представників проектованої консульської служби, оскільки саме на консулів покладалося завдання забезпечувати отримання українського громадянства особами, які мешкали за межами УНР, та охороняти права українців за кордоном. Відтак Олександр Шульгин подав пропозиції щодо внесення змін до закону. Йшлося про право отримання українського громадянства військовополоненими та особами інших національностей, що мешкали чи опинилися на території УНР.

Для таких претендентів процедура отримання громадянства УНР передбачала подання заяви про це до Секретарства справ внутрішніх, особи інших національностей мали при цьому заручитися рекомендацією найближчого консула УНР. Проте закон не містив вказівок щодо отримання громадянства УНР особами, які "перебувають на території республіки, але не мають сталої осілости". Такого нерухомого майна не мали насамперед військовополонені, тому секретарство внутрішніх справ мало пересилати їхні прохання до секретарства справ міжнародних. При цьому закон про громадянство в радянській Росії жодних обмежень для отримання військовополоненими російського громадянства не містив. Із огляду на численні звернення до зовнішньополітичного відомства з цього питання саме від військовополонених українців та осіб інших національностей, що проживали на території УНР, а також із міркувань політичного характеру з урахуванням нюансів російського закону пропонувалося внести зміни до ухваленого закону, замінивши слова "мають сталу осілість" на слово "живуть" у першому параграфі та додавши примітку другу: "Згадані правила поширюються також на военно-полонених, заложників, виселенців".

Негайне встановлення дипломатичних та консульських зносин (ст. IV), звільнення військовополонених (ст.VI), започаткування товарообміну (ст. VII) передбачав підписаний 27 січня (9 лютого) 1918 р. у Брест-Литовську мирний договір із представниками країн Четверного союзу. Додатковий договір між УНР і Німеччиною деталізував умови створення консульських установ (ст. I, II) "в усіх місцях" території кожної з держав, але застерігав право з "причин, викликаних війною," допустити консулів у деякі місця лише після підписання загального миру. Кожна зі сторін зобов'язувалася відшкодувати збитки, завдані під час воєнних дій державними установами або населенням консулам, консульським будинкам чи майну. В сфері міжнародного законодавства відновлювали силу договори, конвенції та умови між Росією та Німеччиною, окрім актів, що не корелювали з умовами мирного договору. Окремі розділи регулювали питання обміну військовополоненими та цивільними інтернованими (розділ п'ятий), опіки над громадянами, які повертаються (розділ шостий), засади проведення амністії (розділ сьомий) та принципи розподілу торговельних човнів та їх вантажів, що опинилися в руках супротивника (розділ восьмий). Всі ці норми безпосередньо торкалися питань консульської діяльності і передбачали створення низки змішаних комісій для їх реалізації.

Очікувана Центральною Радою зовнішня допомога в захисті від більшовиків у зв'язку з підписанням договору виявилась у введенні союзниками на територію України 450-тисячної німецько-австрійської армії. Більшовики відступили, і Центральна Рада повернулася до Києва 9 березня. На той час Олександр Шульгин уже перебував у відставці разом із урядом Володимира Винниченка, ухвалу про яку прийняла Мала Рада 18 січня (2 лютого) 1918 р. напередодні підписання Брестського миру. Перший український міністр закордонних справ залишався принциповим прихильником курсу на зближення з державами Антанти. Участь делегації Української Центральної Ради у Брестських мирних переговорах фактично перекреслила всі його зусилля в цій сфері. Пропозицію про поновлення на посаді від нового очільника уряду - Всеволода Голубовича (1885-1939 рр.), який тимчасово (від 20 січня до 3 березня 1918 р.) поєднував посаду керівника уряду та глави МЗС, упроваджуючи в життя першу програмну тезу свого уряду - використати "всі засоби до негайного заключення зовнішнього миру", він не прийняв. 14 березня 1918 р. відомство очолив учасник переговорів у Бресті Микола Любинський (1891-1939 рр.), який управляв Міністерством закордонних справ до 28 квітня 1918 p.

Зі зміною керівника відбулися зміни у структурі МЗС. Спершу було виокремлено загальний та консульський відділи, згодом створено дипломатичний департамент. У результаті пошуків оптимальної структури в міністерстві утворився департамент, який складався із загального, бухгалтерсько-господарського, консульського, юридичного та архівно-літературного відділів, і політичної секції. Участь у розробленні правових засад створення консульської служби належала до компетенції консульського (покликаного "охороняти інтереси українських громадян за границею і чужих підданих в межах УНР") і юридичного (відав підготовкою законопроектів, пов'язаних із питаннями зовнішньої політики, організації дипломатичної та консульської служби) відділів. Одним наказом № 11 від 29 березня 1918 р. на посаду завідувача консульського відділу було призначено старшого урядовця для особливих доручень Йосипа Суховерського, а на посаду завідувача юридичного відділу - діловода Василя Оренчука.

Для розроблення "основного закону" консульської служби при МЗС було створено спеціальну комісію за участі представників міністерства торгу і міністерства промисловості та фінансів.

У квітні 1918 р. на розгляд та затвердження до Ради Народних Міністрів УНР було подано новий законопроект - "Устав про консульства Української Народної Республіки". Порівняно з попередніми проектами цей документ містив нові норми. Зокрема, йшлося про призначення на консульські посади лише громадян УНР (виняток становили посади консульських агентів, які дозволялося обіймати українцям із числа місцевих мешканців країни акредитації), вимогу складання кандидатами на консульські посади іспиту перед комісією ув складі представників міністерств закордонних справі й торгу та промисловості, заборону з метою профілактики корупції суміщення державної служби з будь-якою іншою оплачуваною діяльністю (як у державних, так і приватних установах), підпорядкування консульської служби рівною мірою міністерствам закордонних справ і торгу та промисловості та в справах судочинства і економіки - міністерствам фінансів і судових справ, підпорядкування консульств посольствам УНР у країнах перебування, наголошення відповідальності всіх співробітників консульств за сумлінне виконання своїх обов'язків, встановлених карними і цивільними законами.

Коло цих обов'язків окреслювалося у відповідності до вимог міжнародного права: охорона прав та інтересів українських громадян, надання їм матеріальної допомоги, виконання для них нотаріальних функцій; догляд за торговельними судами, що ходять під українськими прапорами, в портах консульського округу тощо. Консульствам у деяких державах Азії та Африки делегувались судові функції в межах їхньої компетенції в справах між громадянами УНР на підставі особливих постанов УНР та міжнародних договорів. У кінцевому варіанті проекту було вилучено норму про можливість здійснення таких функцій у Китаї.

Очевидно, що маніпуляції з такими нормами не зумовлювалися негайним бажанням створити консульські установи УНР в Азії та Африці. Поява цих норм у проекті Консульського статуту УНР пояснювалася наявністю їх в аналогічних документах країн, досвід яких вивчався під час підготовки "консульського закону". Вони стали результатом урахування історичної традиції укладання консульських договорів між християнськими країнами і мусульманськими в XV-XVI ст. - т. зв. "капітуляцій", згідно з якими консули християнських країн як представники свого уряду отримували право цивільної і карної юрисдикції над своїми громадянами в мусульманських країнах. Згодом цей режим поширився на далекосхідні країни: Сіам, Китай, Японію. Як зазначав видатний французький дипломат Жюль Камбон, через відмінність культур і безкарність урядів у цих країнах європейці не могли відчувати себе безпечно без капітуляцій [41]. Можна припустити, що, включаючи ці норми до проекту українського консульського статуту, розробники хотіли його узгодити з відповідним зарубіжним законодавством.

Штатна чисельність консульств визначалася відповідно до їх категорій. Законопроект передбачав призначення керівника консульства - консула - та одного чи кількох віце-консулів йому "на допомогу", секретаря та одного чи кількох його помічників. Призначення кандидатів на посади консула, віце-консула та секретаря мали здійснювалося наказом голови РНМ за спільним поданням міністрів закордонних справ і торгу та промисловості. Консульства мали фінансуватися з Державної скарбниці через міністра закордонних справ.

Невід'ємною частиною законопроекту про консульську службу був розрахунок штатів консульських установ із визначенням обсягів утримання відповідних категорій консульств. Передбачені ставки для керівників майбутніх консульських установ, у складі яких мали працювати в середньому 3 службовці, приблизно корелювали із розміром заробітної плати інших категорій службовців. Так, бухгалтер отримував 500 крб. на місяць (або 6 000 на рік), службовець 3-го класу - 375 крб. на місяць (4 500 на рік), фельдшер - 125 крб. (1 500 крб. на рік).

Плановані для консульських установ кошториси відповідно до штатної чисельності на першому етапі передбачали порівняно високий рівень фінансування. Відтак згідно з рішенням спеціально створеної при НМЗС комісія за участі представників міністерств судових справ, фінансів, торгу і промисловості було визнано за необхідне заснувати при МЗС "фонд для підвищення жалування деяким консулам з тим ограниченням, що висота сего фонду не мала перевищувати суми 3 000 крб. пересічно на кожне існуюче консульство УНР". Загалом обговорюваний документ потребував доопрацювання і його ухвалення переносилося.

Паралельно розроблявся законопроект про консульські тарифи. На запит МЗС до Міністерства фінансів щодо вироблення "законопроекту в справі гербового збору з документів, котрі будуть засвідчувати з владами УНР" як центральними, так і закордонними посольськими та консульськими, було надано відповідь про збереження в силі "Російського уставу о гербових зборах" і рекомендовано "при засвідчуванні документів та візування ствердження заграничних паспортів центральними установами МЗС користуватися ст.ст. 13 (п. 1), 14 (п. 1і 2), 15 (п. 2), 17/2 (п. 1), 75 (п. 7) устава про гербовий збор по прод. 1914 р." Та часу на розроблення обґрунтованих консульських тарифів уже не залишилося. Як довелося невдовзі констатувати міністрові закордонних справ у гетьманському уряді Дмитру Дорошенку, документальна спадщина "по Любинському" залишилася "в доволі хаотичному стані".

Таким чином, за доби Української Центральної Ради вдалося лише розпочати розроблення правових та організаційних засад створення консульської служби. Точкою відліку в цьому процесі можна вважати грудень 1917 р., коли в консульському відділі Секретарства справ міжнаціональних на чолі з Олександром Шульгіним було розроблено перший проект нормативного акта з вимогами до організації консульської установи. Ключовий момент нормотворчої роботи полягав у врахуванні європейського досвіду формування консульської служби. Така робота продовжилася вже в зовнішньополітичному відомстві Української Держави.