Українська консульська служба 1917 – 1923 рр.: формування традицій
Ірина Матяш
15.12.2017, 18:19

В історії консульської служби України період між 1917 і 1923 роками є надзвичайно важливим етапом, який можна назвати періодом її формування як державного інституту. Саме під час Української революції 1917 - 1921 рр., коли Україна виборювала своє право на повноцінну міжнародну правосуб'єктність, доводила світові не лише свою здатність як міжнародного гравця, але й спроможність опікуватися своїми громадянами за кордоном та вести торговельно-економічні зносини, відповідно реагувати на інтерес іноземних держав до себе, виникла потреба в заснуванні консульської служби. Цей державний інститут засновувався в умовах більшовицької агресії, останньої стадії Першої світової війни та подолання її наслідків, переміщення з країни в країну величезної кількості людей (біженців, військовополонених, емігрантів, реемігрантів) і матеріальних цінностей (приватної й державної власності), невизнання багатьма державами самостійності України. Сто років тому почали розроблятися організаційно-правові засади консульської служби та здобувався перший практичний досвід консульських установ. Особливість цього періоду формування і функціонування консульської служби полягає в практично "паралельному" започаткуванні діяльності консульських установ, які репрезентували незалежну Україну та Україну радянську. Точкою відліку в історії консульської служби на цьому етапі можна вважати грудень 1917 р., коли в консульському відділі Секретарства справ міжнаціональних на чолі з О. Я. Шульгіним було розроблено перший проект нормативного акта з вимогами до організації консульської установи. З реорганізацією 22 грудня 1917 р. відомства в зовнішньополітичне нормотворча робота продовжилася в Генеральному секретарстві справ міжнародних, а від січня 1918 р. - в Народному міністерстві закордонних справ УНР. З початку 1920 р. практичні кроки до розбудови консульської служби на принципово інших ідеологічних засадах, але в схожих формах, почала робити радянська Україна. Консульська служба створювалася в системі органів зовнішніх зносин у підпорядкуванні зовнішньополітичному відомству і розглядалася як складова зовнішньополітичної діяльності держави.

Перший проект консульського статуту з огляду на створення після жовтневого перевороту на території РСФРР численних громадських об'єднань передбачав норму про проведення консультацій щодо кандидатури на консульську посаду з українськими громадськими організаціями.

Новели проекту закону "Про консульські установ УНР в зарубіжних країнах", розглянутого Генеральним Секретаріатом УНР 27 грудня 1917 р., полягали в диференціації консульських посад (консули і консульські агенти), уточненні процедури призначення консула в частині отримання згоди від уряду держави, до якої призначений посадовець, наданні права на погодження кандидатури на консульську посаду Генеральному секретарству торгу і промисловості УНР, підпорядкуванні діяльності консульств із профільних питань генеральним секретарствам торгу і промисловості, фінансів, справ судових і справ морських.

Проект "Уставу про консульства Української Народної Республіки", поданого на розгляд Ради Народних Міністрів УНР у квітні 1918 р. містив нові норми, які передбачали призначення на консульські посади лише громадян УНР (посади консульських агентів дозволялося обіймати українцям із числа місцевих мешканців країни акредитації), складання кандидатами на консульські посади іспиту перед комісією в складі представників міністерств закордонних справі й торгу та промисловості, заборону суміщення державної служби з будь-якою іншою оплачуваною діяльністю (як у державних, так і в приватних установах), підпорядкування консульської служби рівною мірою міністерствам закордонних справ і торгу та промисловості та в справах судочинства і економіки - міністерствам фінансів і судових справ, підпорядкування консульств посольствам УНР у країнах перебування, наголошення відповідальності всіх співробітників консульств за несумлінне виконання своїх обов'язків, установлених карними і цивільними законами. Вироблені цього часу підходи до організації нормотворчої роботи та збереження ядра основних виконавців після зміни влади сприяли її більшій ефективності за доби Гетьманату.

Проект "Загального статуту для українських державних консулів", поданий на затвердження 11 грудня 1918 р., вперше пройшов повноцінну пройшов апробацію в зацікавлених міністерствах і враховував зауваження та пропозиції, висловлені під час його обговорення. Новелами законопроекту були норми, які забороняли консулам одержувати звання консула іноземної держави без "особливого дозволу" міністра закордонних справ та брати пряму чи опосередковану участь у торговельних справах; дозволяли виставляти на приміщеннях, де мешкатимуть консули, "щит з видом державного герба" та прапор, декларували створення інституту почесних консулів. Однак на розгляд законопроекту часу не залишилося.

За доби Директорії законотворча робота щодо розроблення профільного законодавства консульської служби значно загальмувалася: проекти консульських статутів не розроблялися, старі було відкладено, чинними залишалися нормативні документи в сфері консульської служби Російської імперії. Істотним здобутком у сфері формування правових засад консульської служби можна вважати проект закону "Про почесних консулів УНР", розроблений О.О. Ейхельманом, та Індивідуальну інструкцію почесного консула, підготовлену консульським відділом департаменту чужоземних справ МЗС УНР 18 травня 1923 р., що стала останнім серед низки нормативних актів, які регламентували правові аспекти формування української консульської служби.

Досвід нормотворчої роботи та вироблені впродовж 1917 - 1923 рр. принципи діяльності консулів, що корелювали з вимогами міжнародного права, досі не втратили наукової і практичної цінності.

Важливими для формування правової бази діяльності консулів, окрім спеціальних актів, були закони "Про громадянство Української Народної Республіки" від 2 березня 1918 р. та "Про реєстрацію громадянства Української Народної Республіки" від 4-5 березня 1918 р., "Про громадянство Української Держави" від 2 липня 1918 р., "Про громадянство Української народної Республіки" від 15 листопада 1920 р. та тимчасовий закон про прапор Українського Військового Флоту від січня 1918 р. На консула покладалися обов'язки в організації процедури, пов'язаною з реалізацією права на прийняття громадянства за кордоном.

Практичне створення консульських установ розпочалося з приходом до влади гетьмана П.П. Скоропадського. Політичну підставу склала для цього попередня мирна угода між Українською Державою і радянською Росією, підписана 12 червня 1918 р. у ході мирних переговорів у Києві, правову - постанова Ради Міністрів Української Держави "Про призначення генеральних консулів до Москви і Петрограду та 10 консульських агентів 1 розряду і 20 - 2-го до інших міст радянської Росії" від 22 червня 1918 р. та закони Української Держави "Про заклад генеральних консульств і консульських агентств за кордоном" від 4 липня 1918 р. і "Про скасування закону 4 липня відносно закладу генеральних консульств і консульських агентств поза кордоном, про встановлення нових штатів консульських установ Української Держави, утворення консульських установ по різних краях та про асігновання в розпорядження Міністра закордонних справ 832 766 крб. на утримання вище згаданих установ" від 6 листопада 1918 р.

Основна діяльність консулів зосереджувалася на організації роботи, пов'язаної з реалізацією права на прийняття українського громадянства та виїзду українських громадян на Батьківщину, а також допомоги військовополоненим та біженцям. У цій частині вони взаємодіяли з українськими Військово-санітарними місіями для допомоги полоненим українцям у Центральній і Південній Європі та представництвами Червоного Хреста (українськими і міжнародними), а також місцевою владою та консульським корпусом у місті акредитації. Робилися також спроби започаткування товарообміну та створення українських банків за кордоном, проводилася широка інформаційна діяльність.

Із приходом до влади Директорії призначені за Гетьманату консули Української Держави переважно отримали нові призначення з підтвердженням своїх повноважень як представників УНР.

Через матеріальні труднощі штати місій і консульств було скорочено до мінімуму. Деякі консули знаходили вихід із скрутної ситуації й не лише продовжували допомагати співвітчизникам, але й утримували невеличкий штат.

Загалом функції консульств і дипломатичних місій УНР у сфері консульської діяльності були практично ідентичними та полягали в реєстрації українських громадян, видаванні посвідчень, допомозі військовополоненим і українським громадам, вчиненні нотаріальних дій. Водночас вони намагалися довести світу, що єдина легітимна влада України - українська, а не більшовицька, й проводили систематичні переговори з місцевою владою щодо визнання документів УНР.

Важливою складовою практичного формування консульської служби стало створення навчального закладу для підготовки консульських кадрів. Народні міністерства закордонних справ, торгу та промисловості УНР і Українське наукове товариство економістів заснували перший навчальний заклад у сфері консульської служби у формі короткотермінових Консульських курсів.

Символічне значення в умовах утрати державної території УНР та припинення діяльності офіційних консульств мало запровадження посад українських почесних консулів у зарубіжних країнах. Заснування інституту почесних консулів задумувався в цьому сенсі як доказ існування самостійної держави - Української Народної Республіки, свідчення здатності національного уряду захистити українських громадян за кордоном. Ідею створенням інституту почесних консулів було реалізовано в практичні площині за доби Директорії УНР І.С. Токаржевським-Карашевичем. Інститут почесних консулів був покликаний пролонгувати функціонування консульської служби, засвідчити українську присутність у європейських країнах та забезпечити можливу міру опіки українським громадянам, що опинилися за різних обставин за кордоном і потребували допомоги держави.

Консульська служба радянської України формувалася на принципово інших засадах, маючи своїм очільником недавнього керівника російської делегації на мирних переговорах у Києві Х.Г. Раковського. Народний комісаріат закордонних справ УСРР від січня 1920 р. розташовувався в Харкові. В Києві та Одесі діяли управління уповноваженого НКЗС УСРР.

Питання, пов'язані з консульською діяльністю, в структурі комісаріату покладалися на економічно-правовий відділ, бо спеціального підрозділу не було утворено. Ключовим пріоритетом у консульській роботі була ідеологічна складова та політична доцільність на тлі повної відмови від європейських взірців. Консульські функції, пов'язані з питаннями зовнішньої торгівлі, втратили актуальність у зв'язку зі створенням Народного комісаріату зовнішньої торгівлі УСРР та підпорядкованих йому торговельних представництв. Діяльність НКЗС УСРР та його органів постійно перебувала під контролем контроль органів державної безпеки (Всеукраїнської надзвичайної комісії, Державного політичного управління при НКВС). У грудні 1922 р. Повпредство УСРР у Німеччині запропонувало підпорядкувати консульську службу Іноземному відділу НКВС.

Упродовж 1917 - 1923 рр. на території України перебували іноземні консульства, взаємодія з якими покладалася на спеціальні підрозділи зовнішньополітичного відділу. Їх статус і повноваження, як і цілі та функції діяльності, а також форми взаємодії з місцевою владою за доби УНР, Української Держави та Української РСР помітно відрізнялися. Основними містами роботи іноземних консулів упродовж цих років стали Київ (столиця УНР і Української Держави), Харків (столиця Української РСР), Одеса (портове місто, через яке проходили найбільші потоки евакуації, реевакуації та виїзду переміщених осіб на батьківщину) і Миколаїв (портове місто, в якому традиційно зосереджувався інтерес іноземних держав, пов'язаний із торговим мореплавання та транспортуванням хліба, руди).

У Києві на момент проголошення УНР працювали консули Бельгії ( Я.Я. Гретер), Великої Британії (Джон Дуглас), Греції (П.П. Гріпарі), Іспанії та Португалії (С.С. Василіаді), Італії (К.В. Фішман), Норвегії (В.Д. Мозерт), Швейцарії (Г.Г. Енні), Франції (Д.Г. Балаховський), Персії (І.М. Вітенберг), Данії (Г.О. Гуревич). Вони продовжили свою діяльність і за нової влади. Поруч зі "старими" консулами в другій половині грудня 1917 р. у Києві почала формуватися група представників іноземних держав, які номінально мали консульські функції. Одну частину з них складали консульські підрозділи (або окремі особи) іноземних місій, які прибували з політичною чи торговельно-економічною метою. В місії комісара Французької Республіки при уряді УНР генерала Ж. Табуї був консульський представник Л. Арке. Планувалася посада генерального консула в місії військово-дипломатичного уповноваженого при уряді УНР Румунського королівського уряду генерала К. Коанде. Такі консульські підрозділи були орієнтовані, передусім, на організацію постачання в свої країни товарів та сировини, а також на виконання інших функцій, в тому числі політичних. Під прикриттям консульської посади здійснював свої "недипломатичні" функції в Одесі "консул у Києві" - Е. Енно.

Другу частину складали окремі установи/особи, завдання яких полягало в ознайомленні з ситуацією в Україні, а посада консула була лише підставою для приїзду в Київ без політичних зобов'язань щодо визнання незалежності молодої країни. Такі повноваження мали генеральний консул США - Джеймс Даґлес Дженкинс та представник Великої Британії - Джон Піктон Багге (Бедж). У березні 1918 р. розпочала роботу німецька делегація на чолі з Ф. Муммом фон Шварценштайном. Для переговорів з господарських питань та організації товарообміну прибув представник Австро-Угорщини Йоганн Форгач фон Гюмес і Гач. Представники Німеччини та Австро-Угорщини не рекомендували своїм урядам поспішати з призначенням повноважних послів, пропонуючи прислати в Київ поки що консулів. Для вивчення можливостей щодо встановлення торговельних відносин між УНР і Швецією до Києва приїздив консул Гест Лангенфельд. Очільники нових консульських установ, генеральний консул США і представник Великої Британії участі в житті консульського корпусу не брали.

Третій тип іноземних консульських установ складали представництва країн, які виникли з розпадом Російської імперії. За статусом це були офіційні місії/делегації (як делегація Білоруської Народної Республіки на чолі з А. Цвікевичем; посольство Всевеликого війська Донського, очолюване генералами М.А. Свєчним і О.В. Черячукиним та ін. ), офіційно призначені консули (консул БНР П.В. Тремпович, Грузинської Демокративної Республіки Д.В. Вачеїшвілі) або самоорганізовані громадські об'єднання (Латиський центральний комітет, Комісаріат Азербайджану в Українській Державі, Литовська національна рада, Комітет громадян Чехословаччини, Союз Китайських громадян та ін.), які взяли на себе функції захисту інтересів громадян свої країн. Офіційно призначені консули переважно мали завдання отримати від УНР допомогу або сприяти громадянам своїх країн щодо повернення додому, захищати їхні права та інтереси в країні перебування.

За доби Української Держави до Києва прибули й різні дипломатичні представництва, які мали серед інших і консульські функції. Ці представництва склали четвертий тип консульських установ. Їх очолювали надзвичайні посли і повноважні міністри, надзвичайні посли, постійні представники, тимчасові представники, голови дипломатичних та економічних місій (Болгарії - І.Д. Шишманов, Фінляндії - Герман Гуммерус, Румунії - Константин Концеску, Польщі - Станіслав Ванькович, Туреччини - Мухтар Бей). У процесі взаємодії з іноземними представництвами за доби Гетьманату було вперше розроблено церемоніал аудієнції у Глави держави.

Організація взаємодії з іноземними консулами за доби Центральної Ради, Гетьманату та Директорії (на час її перебування в Києві) покладалася на консульський відділ зовнішньополітичного відомства. Характерною рисою вирішення проблем, що виникали в процесі взаємодії, за доби УНР був пошук консенсусу, толерантність і взаємоповага. Основну особливість в організації взаємин зовнішньополітичного відомства з іноземними консулами за доби Гетьманату склало втручання окупаційної німецької влади в усі рішення щодо їх діяльності, неконтрольовані обшуки в приміщеннях іноземних підданих та арешти іноземців. Окупаційна влада позбавила повноважень С.С. Василіаді, виселила П.П. Гріпарі, К.В. Фішмана.

З приходом до влади більшовиків принципи взаємодії їх зовнішньополітичного відомства - Народного комісаріату закордонних справ, очолюваного Х. Г. Раковським - з іноземними консулами кардинально змінилися. Статусні імунітети "старих" консулів в очах нової влади не мали значення - консулів арештовували, вилучали їх архіви, гроші, коштовності, конфісковували житло.

Консульські зносини з новою владою встановила Грузинська Демократична Республіка (консул К.С. Цагарелі), розстріляного перського консула заступив колишній секретар Комісаріату Азербайджану в УНР, діяльність якого більшовики припинили, М. Мір-Тагієв (Міртагієв). Отримати консульські повноваження та фінансування пробувало Представництво Ассірійської Народної Делегації (керівник - Біт Шумун).

Основним місцем роботи іноземних консулів від січня 1920 р. стала нова радянська столиця - Харків. Права та обов'язки іноземців у радянській Україні регулював відповідний декрет робітничо-селянського уряду від 13 лютого 1919 р. Однак ці права систематично порушувалися, майно іноземців реквізовували, виселяли з квартир, арештовували без пред'явлення звинувачень.

Окрім перського і грузинського консульства, в Харкові розпочали роботу різні іноземні представництва (Управління німецького уповноваженого, уповноважений - Гай Зігфрід; Естонська репатріаційна комісія, голова - Тамман Александр; Чехо-словацька комісія, голова - Вацлав Бенеш; Литовська комісія, уповноважений - Вітовт Мошинський; Австрійська комісія, повноважний представник для РРФСР і УСРР - Франц Вагер). Консульський відділ мало лише посольство Польщі, генеральний консул - Франциск Хорват, віце-консул Міхаіл Свірский. 7 жовтня 1922 р. ГПУ УСРР запровадило правила реєстрації членів іноземних представництв в УСРР та зобов'язало керівників і співробітників представництв отримувати в НКЗС особливі посвідчення з виокремленням категорій (дипломатичні картки, посвідчення консульських представників, посвідчення службовців представництв). Після створення Союзу РСР відкриття чи продовження повноважень іноземним консульствам мало відбуватися лише за дозволом НКЗС СРСР.

Доля визначила консульським представникам України - як незалежної, так і радянської - переважно нелегкий шлях: репресії, еміграція, злидні, смерть на чужині та, нарешті, - забуття...

Практично всі перші радянські керівники консульської служби та установ із консульськими функціями загинули як "вороги" держави, якій так вірно служили. Репресовані й розстріляні або померли у в'язницях чи безслідно зникли у 1930-х - А.Б. Асков, В.Х. Ауссем, Н.М. Калюжний, Ю.М. Коцюбинський, М.Г. Левицький, О.Я. Шумський. Знищила радянська влада й керівника свого першого генерального консульства в Українській Державі К.О. Грінбаума-Кржемінського і співробітників генконсульства - С.К.Пастухова та М.І. Челяпова, а генеральний консул в Одесі М.М. Бек "безслідно зник". Розстріляли консула Грузії К.К. Цагарелі та секретаря грецького консульства в Одесі П.П. Серафіді (Серафідіса)... Документальні свідчення цієї "неофіційної" історії консульської служби в українських та зарубіжних архівах, однак, досі залишаються малодослідженими. Внесок кожного з українських консулів, які шли "в народ", працювали "для народу" й боролися "за народ", тим самим заклавши підвалини сучасної консульської служби, заслуговує на окреме дослідження.