Безпека

Тероризм та безпекова політика ЄС
Андріан Сабадах
31.07.2017, 16:14

УДК 327

Summary

The article examines the evolution of the scale and forms of terrorism in the world and on the European continent. The EU conceptual documents in the sphere of security are analyzed in the context of the strengthening of activities of extremist groups after the beginning of the "hybrid war" in the Donbas, the high-profile terrorist acts in France and Belgium, the significant problems of the member countries due to the unprecedented wave of refugees and migrants. The current trends in the strengthening of the EU's security policy and the fight against terrorism are determined.

Key words: terrorism, extremism, security policy, migration crisis, the European Union, NATO

Питання тероризму та боротьби з ним стрімко увійшло до наукового, політичного та мас-медійного дискурсу світової спільноти на початку ХХІ ст. Ключовою подією, що сприяло кардинальному переосмисленню загрози, яка виходить від тероризму, стало знищення у США Світового торгівельного центру та частки Пентагону 11 вересня 2001 р., внаслідок чого загинуло близько 3000 осіб. Це стало наймасштабнішою за кількістю жертв атакою терористів в історії людства.

Такий вибух терористичної загрози був непередбачуваний. Зокрема на ювілейному саміті країн-членів НАТО у Вашингтоні (23-25 квітня 1999 р.), де була прийнята нова стратегічна концепція альянсу, глобальному тероризму в контексті небезпек та загроз сучасності відводилося одне з останніх місць. Проте вже у доктрині президента США Д. Буша (вересень 2002 р.) сучасна загроза почала розглядатися як інтегральна комбінація радикалізму та технологій і визначатися прагненням політичних та релігійних екстремістів отримати доступ до зброї масового враження. Поступово концептуальні засади боротьби з тероризмом під впливом нових реалій міжнародних відносин почали складати нову композицію, суттєво трансформуючи зміст попередніх принципових положень.

У Європейському Союзі, переважна частина країн якого водночас є членами НАТО, також відреагували на терористичні акти в Америці. Рада ЄС 13 червня 2002 р. прийняла рішення щодо боротьби з тероризмом. Значна увага цьому питанню була приділена і в Стратегії європейської безпеки, що була прийнята 12 грудня 2003 р., де тероризм визначався першим із п'яти ключових загроз. Незабаром, після прийняття цих концептуальних документів, гучні терористичні акти сталися на території Союзу: 11 березня 2004 р. в Мадриді (загинуло 191 та поранено 2 500 осіб) та 7 липня 2005 р. в Лондоні (загинуло більш ніж 50 та поранено понад 700 осіб).

Після цього настав період відносної стабільності, що змінився новим етапом пожвавлення активності екстремістів. Якщо за період 2007- 2013 рр. кількість терористичних актів в країнах ЄС зменшилася майже вчетверо, то в 2013 р. зафіксовано зростання на 39%, а у 2015 р. спостерігався абсолютний пік (1077 випадків), що вдвічі перевищує показник 2013 р. Майже подвоїлась і кількість арештів осіб, причетних до терористичної діяльності. До цього слід додати розв'язання Кремлем "гібридної війни" на сході України, невід'ємною складовою якої є діяльність терористичних угруповань.

Протягом тривалого часу тероризм розглядався як феномен, що має кластерний характер і притаманний країнам Близького Сходу та Південної Азії. Згодом терористичні акти стали відбуватися в країнах Африки, на північному Кавказі, в інших регіонах планети. На початку ХХІ ст. тероризм стрімко перетворився на всесвітню загрозу.

Значна частка експертів з міжнародної, регіональної та національної безпеки вважає, що посилення тероризму обумовлене двома діалектично взаємопов'язаними процесами: послабленням ролі й безпекових функцій держав і негативними наслідками глобалізації. За слушним висловленням С. Хоффманна, тероризм - це кривавий зв'язок міждержавних відносин та глобальної спільноти.

Слід також зазначити, що інтенсивність і масштаби терористичних актів мають пульсуючий характер. Державний департамент США на підставі узагальнення значного обсягу статистичних даних у травні 2002 р. зазначав, що за 10-12 років, до вересневих подій 2001 р., кількість терористичних нападів зменшувалася, водночас збільшувалась кількість їх жертв [1, с. 171]. Зокрема наприкінці 1980-х рр. відмічалася найбільша кількість терористичних актів (понад 600 щорічно з 1985 до 1988 р.). Але згодом, за винятком 1991 р., їх число зменшилося до 450 на рік. Найменша щорічна кількість терористичних атак зафіксована у 1996-1998 рр. (близько 300 на рік) [2, c. 29].

На європейському континенті також відмічається не перший випадок пожвавлення екстремізму. За спостереженнями Д. Рапопорта, можна нарахувати, принаймні, чотири хвилі тероризму за останні півтора століття: анархістську (1880-1920-і рр.), націоналістичну / антиколоніальну (1920-1960-і рр.), нову ліву (1960-2000-ті рр.) і релігійну (1980 рр. - до сьогодення) [3]. Однак сучасні терористичні акти відрізняються від попередніх надзвичайною жорстокістю, варварськими методами стосовно цивільних персон, географічною різноманітністю.

Тероризм стає фактом повсякденного життя у Європі. Свідчення цьому - криваві акти січня та листопада 2015 р. у Парижі, березня 2016 р. у Брюсселі тощо. Під колесами вантажівки, що умисно була скерована у натовп людей на Англійській набережній у Ніцці під час святкування Дня взяття Бастилії 14 липня 2016 р., загинуло близько 80 осіб. До цього можна додати значну кількість менш дрібних інцидентів у Франції та Німеччині. Слід також враховувати увагу преси, щоб остаточно зрозуміти атмосферу жаху та очікування нових терористичних атак. Так, на думку Т. Ренарда, певна форма колективного психозу серед європейців є значно більшою небезпекоюу, ніж сам тероризм. Нещодавні терористичні напади в країнах Європи здаються відлунням одне одного. Відчувається ефект ланцюгової реакції або "зарази", як це вдало назвали деякі журналісти [4].

Варто також зазначити, що у світлі подій останніх десятиліть, надзвичайно популярним став термін "ісламський екстремізм" і дотичні до нього поняття. Хоча слід згадати, що ще у 1995 р. Генеральний секретар НАТО Віллі Клаас став першим високим посадовцем Альянсу, який публічно назвав "ісламський тероризм" серйозною загрозою для Заходу. Однак після гучного скандалу, ініційованого лідерами арабських країнами, він був змушений відмовитися від своїх слів. У науковій літературі, мас-медіа екстремістська ідеологія та практика отримали безліч визначень: войовничий іслам, салафізм, ісламізм, ваххабізм, к'ютбізм, джихаддізм тощо. А президент США Дж. Буш у серпні 2006 р. спромігся застосувати ярлик "ісламські фашисти". Проте це не наближує до з'ясування сутності цього складного і суперечливого феномену сучасності, особливо у контексті останніх терористичних актів в Європі, "гібридної війни", що веде Росія на Донбасі проти України, та міграційної кризи в Європі.

Довгий час очільники ЄС не надавали достатньої уваги цьому загрозливому явищу. У Стратегії європейської безпеки (2003 р.) констатуються очевидні факти: тероризм ставить під загрозу життя людей, намагається підірвати відкритість і толерантність суспільств, може застосовувати необмежене насильство, набув глобального масштабу, що може спричинити значні жертви. В документі також підкреслюється, що Європа перетворилася водночас на мішень та базу тероризму. Останнє підтверджується знаходженням логістичної підтримки екстремістів у Великій Британії, Італії, Німеччині, Іспанії, Бельгії, інших країнах.

Як справедливо зазначає Р. Паркес, протягом тривалого часу розширення та зміцнення ЄС у доволі комфортних зовнішньополітичних умовах призвело до того, що країнам-членам вже більше не потрібно було готуватися до таких ризиків, як вторгнення іноземних держав або ядерний напад на батьківщину. Їхня головна увага була прикута до таких питань, як підвищення ефективності прикордонного контрою, захист населення від пожеж, покращання діяльності структур охорони здоров'я тощо. На периферії нагальних проблем, що вимагають розв'язання, опинилися теми запобігання терористичним актам, лісовим пожежам, іншим стихійним лихам [5, c. 1].

Після терористичних актів в США 11 вересня 2001 р. дехто з політичних діячів в ЄС почав говорити про необхідність створення в Союзі механізму реагування на кризу на кшталт статті 5 Договору про НАТО. Однак у самому загальному вигляді він був задекларований лише у 2009 р. (ст. 222 Лісабонського договору), де зазначалося, що Союз та його держави-члени повинні діяти спільно в дусі солідарності, коли держава-член є об'єктом терористичного нападу або жертвою природньої чи техногенної катастрофи. Союз має мобілізувати усі інструменти, наявні в його розпорядженні, в тому числі військові ресурси, держав-членів для того, щоб:

- запобігти терористичній загрозі на території країн-членів;

- захистити демократичні інститути та цивільне населення від будь-якої терористичної атаки;

- допомагати країні-члену на його території на прохання уповноважених органів влади у випадку терористичної атаки [6].

Проте зовнішнє безпекове середовище ЄС швидко змінюється. Це обумовлене не тільки масштабом проблем, а й трансформацією їхньої природи. Поступово повертається загроза зовнішньої агресії. Хоча члени ЄС, як і раніше, не очікують ризику неминучого нападу з боку іншої держави, зростаюче використання інструментів "гібридної війни" в конфліктах на кшталт таких як в Україні показує, що треті країни можуть мобілізувати недержавні сили, щоб почати дестабілізуючі дії в рамках ЄС. Особливо актуальним ці загрози постають перед країнами Балтії.

Крім того, терористичні групи "прото-держави" Ісламської держави Іраку і Левант (ІДІЛ) здійснюють напади в Європі з метою досягнення екстремістських цілей. Все це розмиває відмінність між державними та недержавними загрозами та, відповідно, між Статтями 42.7 і 222 Лісабонського договору. Відтак, положення останньої стали релевантними до тих питань, що не були передбачені її розробниками.

Події в Сирії та Україні показують, що вони вимагають від країн-членів ЄС продуманого та системного застосування комбінацій дипломатичного тиску, масованих фінансових інвестицій та військової підтримки або стримування. Вже сьогодні деякі європейські держави почали всередині країн використовувати кошти, що раніше спрямовувалися назовні. Зокрема це інвестиції на розвиток інших країн, що зараз використовуються для біженців, та військово-морські й суто військові спроможності, що посилюють контроль кордонів. Зовнішні питання все очевидніше пов'язуються з внутрішньою ситуацією.

Як зазначають А. Сміт та Д. Теннес на підставі обробки значного статистичного матеріалу, останнім часом увага європейської спільноти до тероризму актуалізувалася у зв'язку не тільки зі зростанням терористичних актів, а через небувалу хвилю мігрантів, головним чином із мусульманських країн. Вони застерігають від легковажних висновків і вказують на відсутність серйозних наукових досліджень на перетині двох феноменів (тероризму та міграції). На думку дослідників, складно говорити про кожну конкретну ситуацію, ізолювати специфічні фактори, що спричиняють міграцію, але її головною рушійною силою є суворі державні репресії, що включають напади на цивільне населення, а також громадянські війни, що призводять до військових жертв і тероризму. Водночас, не викликає сумніву, що дані з Афганістану, Іраку та Сирії, меншою мірою - з Пакистану, показують, що кількість тих осіб, які вперше шукають притулку в Європі, корелює зі смертями від тероризму в їхніх країнах [7, c. 3].

Отже, з урахуванням вищезазначеного, необхідно уважно придивитися до реакції ЄС. Після інтенсивних переговорів Європарламент та Комісія 17 листопада 2016 р. досягли політичної угоди стосовно пропозиції останньої, що була схвалена у грудні 2015 р., Директиви про боротьбу з тероризмом [8], якою було скасовано відповідний документ, прийнятий ще у 2002 р.

Директива консолідує чинне законодавство ЄС та міжнародні стандарти про криміналізацію терористичних злочинів, що включає "нові", пов'язані з тероризмом дії, в тому числі щодо фінансування тероризму та поїздок за кордон з метою вчинення терористичного акту або участі в тренувальному таборі підготовки екстремістів, а також повернення з таких заходів. Це є ключовим елементом у боротьбі проти іноземних терористичних бойовиків.

Документ також містить положення, спрямовані на задоволення конкретних потреб жертв тероризму в інформації, підтримці та захисті. Європейському парламенту та Раді ЄС тепер необхідно якомога швидше прийняти офіційний текст і надати можливість його ратифікації державами-членами протягом 18 місяців [9, c. 3].

13 грудня 2016 р. була також досягнута угода про ревізію Директиви, що стосується вогнепальної зброї. Попередня була введена в дію у 2006 р. і за своїми основними положеннями давно втратила актуальність Новий документ розширює спектр забороненої зброї, а на іншу накладає суворіші обмеження. Особлива увага приділена автоматичній та напівавтоматичній зброї, що у подальшому може бути придбана лише дуже обмеженою групою осіб та установ (музеї, спортивні товариства тощо) під пильним наглядом спеціально уповноважених державних органів. Крім цього, посилюється боротьба проти шляхів поставки нелегальної вогнепальної зброї, особливо в регіоні Західних Балкан, як це зазначено у Плані дій ЄС на 2015-2019 рр., передбачені також заходи щодо доступу потенційних терористів до вибухонебезпечних речовин, вихідних матеріалів, що використовуються при їхньому незаконному виробництві.

Терористична загроза та міграційна криза змушує чиновників ЄС у короткостроковій перспективи реформувати Шенгенський кодекс про кордони з веденням обов'язкової систематичної перевірки громадян ЄС на відповідність базі даних. На додаток, представники третіх країн також повинні систематично перевірятися при виїзді з Шенгенської інформаційної системи (SIS) а також через базу даних вкрадених (загублених) документів Інтерполом.

У лютому 2016 р. Комісія прийняла План дій щодо боротьби з фінансуванням тероризму [10]. Передбачені в ньому заходи спрямовані на вирішення питання боротьби з відмиванням грошей та незаконним рухом готівки, що пов'язані з тероризмом і злочинністю, шляхом заморожування і конфіскації активів, а також через удосконалення механізмів виявлення та відстеження потоків фінансування терористів.

Ці заходи є дієвим інструментом, спрямованим на запобігання використання терористами коштів та здатності ними маніпулювати. Ефективна конфіскація припиняє джерела поповнення діяльності терористичних організацій на тривалу перспективу та позбавляє злочинців прибутку від їхніх незаконно отриманих активів.

Однак для того, щоб ці механізми реально запрацювали, необхідно багато зусиль та часу, зокрема - приведення до єдиного знаменника національного законодавства країн-членів ЄС у цій сфері. До цього слід додати розбіжності у розумінні пріоритетності завдань щодо боротьби з тероризмом не тільки на рівні держав, але й серед політичних сил всередині країн.

Отже, аналіз останніх концептуальних документів Європейського Союзу, що стосуються посилення регіональної безпеки, органічної складовою якої є системна боротьба з тероризмом, свідчить про значну зміну підходів до цього важливого питання. Значною мірою цьому сприяла нова хвиля терористичних актів в Європі, міграційна криза, гібридна війна Росії проти України на Донбасі, інші чинники. Проте практична реалізація нових законодавчих актів, координація зусиль відомств та структур безпеки має значні недоліки. Можливість появи нових модифікацій терористичної загрози неймовірно зросла, що потребує їхнього постійного моніторингу та аналізу.

Список використаних джерел:

1. US Department of State. Patterns of Global Terrorism 2001. - Washington: GPO. - May 2002. - 257 pp.

2. Morgan M. The Origins of the New Terrorism / M. Morgan // Parameters. - Spring 2004. - P. 29 - 43.

3. Rapoport D.C. "Modern Terror: The Four Waves" In A. Cronin and J. Ludes (eds), Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy. - Washington, D.C.: Georgetown University Press, 2004. - P. 46 - 73.

4. Renard T. Fear Not: A Critical Perspective on the Terrorist Threat in Europe. / Thomas Renard // Security Policy Brief. - September 2016. - No 77. - 8 pp.

5. Parkes R. Migration and terrorism: the new frontiers for European solidarity / Roderick Parkes - European Union Institute for Security Studies, Brief Issue 37, December 2015. - 4 pp.

6. The Lisbon Treaty. - 2009. - [Електронний ресурс] - Режим доступу URL: en.euabc.com/upload/books/lisbon-treaty-3edition.pdf

7. Schmid A. P., Tennes J. Terrorism and Migration: An Exploration. / Alex P. Schmid and Dr. Judith Tennes. - The Hague: International Centre for Counter Terrorism (ICCT), 2016. - 63 pp.

8. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on combating terrorism and replacing Council Framework Decision 2002/475/JHA on combating terrorism. - Brussels, 2.12.2015 COM (2015) 625 final - 36 pp.

9. Сommunication from the Сommission to the European Parliament, the European Council and the Council. Third progress report towards an effective and genuine Security Union. - Brussels, 21.12.2016. - 10 pp.

10. Сommunication from the Сommission to the European Parliament and the Council on an Action Plan for strengthening the fight against terrorist financing COM(2016)050 final, Strasbourg, 2.2.2016. - [Електронний ресурс] - Режим доступу URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016DC0050

 

АНОТАЦІЯ

У статті розглянута еволюція масштабів та форм тероризму в світі та на європейському континенті. Проаналізовані концептуальні документи ЄС у сфері безпеки в контексті активізації діяльності екстремістських угрупувань після початку "гібридної війни" на Донбасі, гучних терористичних актів у Франції та Бельгії, значними проблемами країн-членів Союзу, обумовлені безпрецедентною хвилею біженців та мігрантів. Визначено сучасні тенденції у посиленні безпекової політики ЄС та боротьби з тероризмом.

Ключові слова: тероризм, екстремізм, безпекова політика, міграційна криза, Європейський Союз, НАТО.

АННОТАЦИЯ

В статье рассмотрена эволюция масштабов и форм терроризма в мире и на европейском континенте. Проанализированы концептуальные документы ЕС в сфере безопасности в контексте активизации деятельности экстремистских группировок после начала "гибридной войны" на Донбассе, громких террористических актов во Франции и Бельгии, значительных проблемам стран-членов Союза, обусловлеными беспрецедентной волной беженцев и мигрантов. Определены современные тенденции в усилении политики безопасности ЕС и борьбы с терроризмом.

Ключевые слова: терроризм, экстремизм, политика безопасности, миграционный кризис, Европейский Союз, НАТО.