Досягнуті успіхи Європейського Союзу підтверджують життєдайність ідеї європейської інтеграції, доводять високий рівень утвореної інтеграційної системи впорядкування. Інтеграція по-європейськи дійсно є вінцем попереднього політичного, економічного та соціального розвитку Західної Європи.

Інтеграція

Східне партнерство ЄС в сучасних реаліях: проблеми і перспективи
Тетяна Сидорук
28.10.2016, 11:51

УДК 32(477)(4-672ЄС)

SUMMARY

The effectiveness and prospects of the European Union project called "Eastern Partnership" in the context of experience of the initiative and contemporary geopolitical realities in Europe are analyzed. Conclusions on the need for a new concept of modern eastern EU policy are made.

Key words: Eastern Partnership, European Union, eastern neighbours, association agreement, reforms.

Частина І

Після завершення "великого розширення" у 2004 р. Європейський Союз започаткував Європейську політику сусідства (далі - ЄПС) щодо його східних і південних сусідів, метою якої, за словами тодішнього голови Єврокомісії Романо Проді, було створення "кільця друзів" навколо ЄС. Через 10 років у вересні 2014 р. впливовий британський журнал "Економіст" трохи грубо, але точно констатував, що ЄС оточений "вогняним кільцем" на своїх східних і південних околицях замість "кільця друзів", яке він намагався побудувати навколо себе протягом попереднього десятиліття [1]. На Сході ревізіоністська політика Росії кидає виклик не тільки основам безпеки європейського континенту, а й є загрозою усьому міжнародному порядку. На Півдні розпад Лівії, громадянська війна в Сирії, підйом Ісламської держави та безліч інших політичних, економічних та безпекових проблем зруйнували почуття безпеки і кинули нові виклики для об'єднаної Європи (передусім, міграційна криза та тероризм) із цього флангу. Як зазначив К. Більдт у своєму виступі в Центрі стратегічних і міжнародних досліджень (Вашингтон) у квітні 2015 р., слова, сказані Р. Проді у 2003 р., більше не звучать правдоподібно [2, с. 3].

Дійсно, і реальність, і сприйняття Європейським Союзом сусідніх країн та регіонів різко змінилися протягом останніх кількох років, що спонукало до всеосяжного перегляду загальних підходів і конкретних інструментів ЄС у відносинах із сусідами. "Арабська весна" викликала перше переосмислення Європейської політики сусідства. Основні пріоритети оновленої ЄПС було окреслено в повідомленні Європейської Комісії під назвою "Нова відповідь на зміни у країнах-сусідах" [3], оприлюдненому 25 травня 2011 р.. Однак, як вказує директор Інституту безпекових досліджень Європейського Союзу (Париж) А. Міссіролі, незначного збільшення обсягу фінансування ЄПС у наступні роки виявилося недостатньо, щоб конкурувати зі значними ресурсами, вкладеними іншими регіональними гравцями (монархіями Перської затоки або Росією). Економічна криза зробила ЄС ще менш поступливим у питанні відкриття європейських ринків для товарів із сусідніх країн, а міграційна криза не лише додала нових викликів у сфері безпеки ЄС, а й поставила під сумнів перспективи лібералізації візового режиму з країнами-партнерами [4, с. 10]. Це звело нанівець можливості повного використання потенціалу оновленої політики сусідства.

У той же час на Вільнюському саміті 28-29 листопада 2013 р. було завдано нищівної поразки Східному партнерству (далі - СП) - спочатку Вірменія відмовилась від продовження роботи над підготовкою Угоди про асоціацію з ЄС, а за нею Україна - геополітично ключова держава регіону, більша (за кількістю населення й ВВП) від решти п'яти країн СП разом узятих - відмовилась підписувати вже готову угоду. Далі - гірше: анексія Росією Криму і російсько-український конфлікт на Донбасі, який вибухнув у 2014 році, радикально змінили ситуацію у Східній Європі, і найбільш зловісно - у сфері безпеки.

Під впливом зазначених чинників керівництво ЄС ініціювало повне "перезавантаження" ЄПС, результатом чого стало спільне повідомлення Європейської Комісії та Високого представника з питань закордонних справ і політики безпеки про "Перегляд Європейської політики сусідства", оприлюднене 18 листопада 2015 р. [5]. Згідно із задекларованим у ньому новим підходом стабілізація, диференціація та більше спільне залучення ЄС та країн-сусідів будуть головними політичними пріоритетами ЄПС. Робиться новий акцент на активізації роботи з країнами-партнерами у безпековому секторі - переважно щодо політик із запобігання конфліктам, боротьби проти тероризму та протистояння радикалізації. Іншими пріоритетами є, з одного боку, безпека і мобільність на законних підставах, а з другого - боротьба проти нерегулярної міграції, торгівлі людьми та контрабанди. ЄПС також мобілізує зусилля задля підтримки економічного та соціального розвитку країн-партнерів, збільшення можливостей працевлаштування для молоді, що буде серед ключових заходів з економічної стабілізації [5].

Все це разом засвідчує помітні зміни в політиці сусідства - майже в усьому, крім її назви, хоча ребрендинг ЄПС і надання їй більш належного фінансування залишаються бажаними напрямками її трансформації на довшу перспективу [4, с. 11]. Є також інші питання і варіанти, які сьогодні обговорюються в державах-членах та країнах-партнерах, щодо нових пріоритетів та форм майбутніх відносин ЄС з країнами-сусідами.

Програма Східного партнерства ЄС сьогодні стикається з трьома основними проблемами:

1) вплив Росії, який є противагою європеїзаційному впливові ЄС у регіоні: ця проблема стосується не лише прагнення РФ впливати на внутрішню політику і визначати зовнішньополітичний вибір держав СП, а й дебатів у рамках ЄС щодо того, чи може (повинне) СП порушувати наявний баланс сил у регіоні, який Росія вважає своєю "канонічною територією", а також неформального права вето РФ на рішення ЄС, що стосуються відповідних країн;

2) відсутність реальних стимулів з боку ЄС для підтримки внутрішніх реформ у країнах-партнерах: в обмін на політичні та економічні реформи і прийняття правил ЄС (процес надзвичайно складний і дорогий) країнам-партнерам пропонують тільки інтеграцію у внутрішній ринок ЄС, а не повноправне членство в Союзі, це викликає сумніви щодо того, чи витрати на адаптацію до норм ЄС не будуть вищими, ніж пропоновані ЄС стимули;

3) брак інструментів реагування на проблеми жорсткої безпеки в регіоні: СП було побудоване за принципом "десекуритизації", тобто обмеженого втручання в питання "жорсткої безпеки", в тому числі і в регіонах сепаратизмуа саме в цій сфері ситуація останніми роками значно погіршилася, проявами чого стали спалах у 2008 р. російсько-грузинської війни, визнання Росією самопроголошених республік Абхазії і Південної Осетії, військова анексія Криму Росією та війна на Сході України.

Розглянемо ці проблеми докладніше.

Вплив Росії. Ще від часу появи ЄПС, а згодом СП, Росія не приховувала своєї стурбованості тим, що із поширенням європейських стандартів у Східній Європі вона неминуче тяжітиме до ЄС. Запроваджуючи ЄПС Європейський Союз проник у регіон, який Москва розглядає як зону її життєво важливих національних інтересів. Відтоді у пострадянській Східній Європі сформувався простір міжнародної конкуренції за вплив між двома центрами сили - європейським і російським, де "європейське сусідство", у сенсі ЄПС/СП, накладається на російське "близьке зарубіжжя". Росія почала шукати заходів, щоб зупинити європейську інтеграцію країн СП [Детальніше див.: 6].

Традиційні інструменти, що застосовує Росія з метою запобігти поширенню західних цінностей і стандартів на пострадянському просторі та виходу країн СП з її сфери впливу, - це торгові санкції, обмеження на експорт енергоресурсів, вплив на внутрішні політичні процеси через своїх агентів, ескалація "заморожених конфліктів", підтримка місцевих сепаратистів, військове втручання. Крім того, прискорилося формування альтернативного інтеграційного простору у вигляді Євразійського економічного союзу. Немає жодного сумніву в тому, що ініціативи з поглиблення інтеграційних процесів на пострадянському просторі після 2008 р. (Митний союз Білорусі, Казахстану і Росії у 2010 р., Євразійський економічний союз у 2015 р.) були відповіддю на започаткування СП. Хоча останнє не було вигадане проти Росії - навпаки, програма була сконструйована таким чином, щоб уникнути конфронтації з нею, бо виявилося, що будь-яка євросоюзівська активність у Східній Європі сприймається Москвою вороже. Попри слабку економічну базу Євразійський економічний союз має жорсткішу організаційну структуру, ніж його попередники, і проект фактично реалізується. Більше того, Росія розглядає його як реальний інструмент реінтеграції пострадянського простору, включно з країнами, що є учасницями СП (на сьогодні Білорусь і Вірменія).

Незважаючи на ці заходи Росії, в кінці червня 2014 року ЄС зробив історичний крок, підписавши угоди про асоціацію, включно з поглибленою і всеосяжною зоною вільної торгівлі, з Грузією, Молдовою, Україною. Але з огляду на публічні побоювання Росії, що угода про вільну торгівлю України з ЄС матиме негативний вплив на її економіку, ще навесні було започатковано тристоронні консультації ЄС-Росія-Україна на міжвідомчому рівні для обговорення цього питання, і в умовах ескалації конфлікту в Україні, її великих втрат у боротьбі проти російсько-терористичних військ та важкого економічного становища, 12 вересня 2014 року Європейський Союз вирішив відкласти початок реалізації найважливішої - економічної - частини угоди про асоціацію на 14 місяців. Відтермінування до 1 січня 2016 року набуття чинності розділу про вільну торгівлю засвідчило той факт, що Росія стала неформальним гравцем із правом вето в двосторонніх відносинах між Україною і ЄС [7, с. 12]. Подібна безпрецедентна практика, коли набуття чинності двосторонньої угоди між ЄС та іншою країною обговорювалось із третьою стороною, є загрозою для всієї політики СП. Це створило небезпечний прецедент, оскільки Москва стала третьою стороною, яка безпосередньо впливає на двосторонні відносини ЄС і країни-партнера.

У контексті прагнення Росії набути неформальне право вето щодо рішень ЄС (і будь-кого взагалі) стосовно держав пострадянського простору в деяких країнах ЄС поширеним є уявлення про те, що політика СП порушила баланс сил у Східній Європі, тому Росія була змушена захищати себе і робити кроки, аби відновити його. Це й викликало агресивні дії Росії на території України. Подібні міркування притаманні навіть деяким досить авторитетним дослідникам з іншого боку Атлантики. Наприклад, професор Дж. Міршаймер з Університету Чикаго (відомий представник неореалізму) стверджує, що США та їх європейські союзники, які вели надміру активну політику в регіоні, в першу чергу відповідальні за кризу в Україні, а не Росія: "Захід рухається на задній двір Росії і загрожує її основним стратегічним інтересам". За словами вченого, конфлікт доводить, що "європейські лідери та США схибили у спробі перетворити Україну в західну фортецю на кордоні Росії. Тепер, коли наслідки цього стали очевидними, було б ще більшою помилкою продовжувати цю ганебну політику. Тому єдиним рішенням є відновлення балансу сил, визнання впливу Росії і призупинення ініціатив НАТО і ЄС у регіоні" [8]. Подібні, хоч і менш грубі, висловлювання, неодноразово лунали і з вуст одного з найвидатніших сучасних геостратегів Г. Кіссінджера: "Захід повинен зрозуміти, що для Росії Україна ніколи не може бути просто закордоном" [9].

Проте такий підхід, по-перше, заперечує можливість держав Східної Європи та Південного Кавказу самостійно визначати своє майбутнє, а, по-друге, Європейського Союзу - самостійно формувати рамки політики щодо його найближчого сусідства, в тому числі підписувати з ними торговельні чи інші угоди.

Таким чином, хоча Росія й не бере участі в СП, вона виразно впливає на його порядок денний. Це підтверджується частково успішною кампанією РФ із саботування процесу асоціації ЄС із його східними сусідами. Ретельно продуманий пакет заходів мав наслідком кардинальну зміну в зовнішньополітичному курсі Вірменії, "вільнюську" відмову України від підписання угоди про асоціацію з ЄС, відтермінування набуття чинності "торговельної" частини цієї угоди. Притаманна східній політиці ЄС в останні десятиліття стратегія "не створювати проблем у відносинах з Росією" виявилася невдалою з точки зору її результатів. Попри небажання ЄС конфліктувати з Росією, зіткнення з нею неминуче.

Якщо ЄС і цього разу - після анексії Росією Криму і військової агресії в Східній Україні - повернеться до принципу "бізнес як завжди" (нормалізації економічних відносин, зняття санкцій і відновлення політичного діалогу) у відносинах із Росією (як зробив це після російсько-грузинського конфлікту 2008 року), це означатиме, що він готовий терпіти будь-яку російську поведінку за умовною червоною лінією, намальованою Кремлем на карті Європи, і визнає за нею право вето в регіоні.

Якщо ж ЄС не бажає повторювати помилку 2008 року, тоді санкції та інші обмежувальні заходи щодо РФ мають бути збережені, доки не зміняться умови, які призвели до їх впровадження. Від позиції ЄС, його готовності й рішучості сприймати Росію (і держави СП) такими, як вони є, й відповідно до цього вибудовувати свою політику, залежить не лише подальша життєздатність Спільної зовнішньої і безпекової політики ЄС, майбутнє СП, а й багато в чому - розширення простору демократії, верховенства права та економічних свобод на європейському континенті. Трансформація СП вимагає врахування "больових точок", які залишають країни-партнери відкритими для російського впливу, та формування відповідних позицій на рівні ЄС. Якщо ЄС має безпосередній інтерес до мінімізації впливу Росії в країнах СП, то кращим способом цього буде допомогти їм "нарощувати" свою незалежність і чинити опір спробам Росії зазіхнути на їхній суверенітет, відкидаючи будь-яку можливість для Росії здобути неофіційне право вето у питаннях співробітництва між ЄС і державами СП.

Стимули для реформ.

Стимули, які ЄС пропонує в рамках СП, традиційно формулюються як "три Ms": гроші, ринки і мобільність ("three Ms": Money, Markets and Mobility) [10, с. 15]. Вони пропонуються в рамках угод про асоціацію, які оформили орієнтири для законодавчих і економічних реформ з метою переходу до правил і стандартів ЄС: фінансова допомога ЄС для здійснення реформ; доступ до спільного ринку ЄС (його певної частки), який передбачається в рамках поглиблених і всеосяжних зон вільної торгівлі за умови законодавчого і технічного узгодження; мобільність - поступові кроки в напрямку лібералізації візового режиму.

Однак у ході реалізації СП стало зрозуміло, що хоча окремі країни і продемонстрували більш чи менш відчутний прогрес у здійсненні тих чи інших положень програми, в цілому це не призвело до відчутних внутрішніх трансформацій у країнах Східної Європи. Згідно з оцінками Freedom House (див. табл. 1) індекс свободи в країнах-партнерах в ході реалізації СП залишився на колишньому рівні, в той час як в деяких країнах, наприклад в Азербайджані та Україні, навіть знизився. Країни, які були нестійкими і неконсолідованими демократіями десять років тому, такими і залишилися. Грузія, Молдова, Україна розпочали з 3,5 балу десять років тому, і їх оцінка дещо покращилася до 3 (нижча оцінка демонструє кращу ситуацію в діапазоні від 1 до 7). За останні десятиліття вони пережили бурхливі політичні зміни, проте, в основному їх політичні системи не змінилися. Білорусь, Азербайджан і Вірменія впродовж усього розглядуваного періоду мають вкорінені авторитарні політичні системи, в яких перспектива приходу опозиційних сил до влади шляхом виборів здається все більш і більш примарною.

Таблиця 1 [11]

Індекс свободи в країнах СП у 2004-2015 роках

Країна

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Вірменія

4

4,5

4,5

4,5

4,5

5

5

5

5

4,5

4,5

4,5

Азербайджан

5,5

5,5

5,5

5,5

5,5

5,5

5,5

5,5

5,5

5,5

6

6

Грузія

4,5

3,5

3

3

4

4

4

3,5

3,5

3

3

3

Білорусь

6

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

6,5

Молдова

3,5

3,5

3,5

3,5

3,5

4

3,5

3

3

3

3

3

Україна

4

3,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

3

3,5

3,5

3,5

3

СП залишається слабким інструментом для трансформації регіону на схід від ЄС. Основне обмеження цієї політики випливає не стільки з якості програм, проектів, механізмів чи навіть обсягу залучених ресурсів, скільки з самої її сутності, яка полягає в альтернативності політиці розширення, а відтак - відсутності найважливішого стимулу, який би підштовхував партнерів ЄС до необхідних змін, - перспективи членства. СП, як і політика розширення, базується на обумовленості (щоб отримати "х", ви повинні зробити "у"), але його основні стимули - вільна торгівля й вільне пересування населення - не є настільки привабливими, як повноправне членство в ЄС, а доступна фінансова допомога недостатня, щоб компенсувати зацікавленим сторонам витрати на всеосяжні реформи. Відомі німецькі європеїсти Ф. Шимельфенніг та Х. Шольц взагалі стверджують, що через відсутність перспективи членства дія обумовленості в рамках ЄПС приречена на провал [12, с. 3].

Завершення матеріалу читайте у наступному числі "З.С."

Список використаних джерел:

1. Europe's ring of fire [Electronic resource]. - Access mode: www.economist.com/news/europe/21618846-european-unions-neighbourhood-more-troubledever-europes-ring-fire

2. Europe Surrounded Not by a Ring of Friends - But by a Ring of Fire. Statesman Laureate Lecture Carl Bildt. Center for Strategic and International Studies, Washington, April 29, 2015 [Electronic resource]. - Access mode: https://csis-prod.s3.amazonaws.com/s3fs-ublic/legacy_files/files/publication/150429_Bildt.pdf

3. A New Response to a Changing Neighbourhood. Joint Communication by the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy and the European Commission. - Brussels, 25 May 2011 [Electronic resource]. - Access mode: ec.europa.eu/world/enp/pdf/com_11_303_en.pdf

4. Gaub F., Popescu N. The EU Neighbours 1995-2015: shades of grey : chaillot papers / Florence Gaub, Nicu Popescu ; European Union Institute for Security Studies. Paris, December 2015. - 72 р.

5. Review of the European Neighbourhood Policy. Joint Communication to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. - Brussels, 18.11.2015 [Electronic resource]. - Access mode: eeas.europa.eu/enp/documents/2015/151118_joint-communication_review-of-the-enp_en.pdf

6. Сидорук Т. В. Східна Європа як поле геополітичної конфронтації між Росією і Європейським Союзом / Т. В. Сидорук // Панорама політологічних студій : Науковий вісник Рівненського державного гуманітарного університету. - Рівне : РДГУ, 2015. - Вип. 13. - С. 47-55.

7. Eastern Partnership in a Changed Security Environment: New Incentives for Reform : Study / L. Kasčiūnas, V. Ivanauskas, V. Keršanskas, L. Kojala. - Vilnius, November 2014. - 31 p.

8. Mearsheimer John J. Why the Ukraine Crisis Is the West's Fault [Electronic resource]. - Access mode: www.foreignaffairs.com/articles/141769/john-j-mearsheimer/why-the-ukraine-crisis-is-the-wests-fault

9. Kissinger H. To settle the Ukraine crisis, start at the end [Electronic resource]. - Access mode: www.washingtonpost.com/opinions/henry-kissinger-to-settle-the-ukraine-crisis-start-at-the-end/2014/03/05/46dad868-a496-11e3-8466-d34c451760b9_story.html

10. Eastern Partnership in a Changed Security Environment: New Incentives for Reform : Study / L. Kasčiūnas, V. Ivanauskas, V. Keršanskas, L. Kojala. - Vilnius, November 2014. - 31 p.

11. Freedom House [Electronic resource]. - Access mode: https://freedomhouse.org/report-types/nations-transit

12. Schimmelfennig F. EU Democracy Promotion in the European Neighbourhood: Conditionality, Economic Development, and Linkage. Paper for EUSA Biennial Conference / F. Schimmelfennig, H. Scholtz. - Montreal, 2007. - 31 р.

АНОТАЦІЯ

Дано оцінки ефективності та перспективності проекту Європейського Союзу під назвою "Східне партнерство" в контексті досвіду його реалізації та сучасних геополітичних реалій у Європі. Сформульовано висновки щодо потреби перегляду концепції сучасної східної політики ЄС.

Ключові слова: Східне партнерство, Європейський Союз, східні сусіди, угода про асоціацію, реформи.

АННОТАЦИЯ

Даны оценки эффективности и перспективности проекта Европейского Союза под названием "Восточное партнерство" в контексте опыта его реализации и современных геополитических реалий в Европе. Сформулированы выводы о необходимости пересмотра концепции современной восточной политики ЕС.

Ключевые слова: Восточное партнерство, Европейский Союз, восточные соседи, соглашение об ассоциации, реформы.