Інтеграція

СХІДНЕ ПАРТНЕРСТВО ЄС В СУЧАСНИХ РЕАЛІЯХ: ПРОБЛЕМИ І ПЕРСПЕКТИВИ
Тетяна Сидорук
23.11.2016, 12:55

УДК 32(477)(4-672ЄС)

Summary

The effectiveness and prospects of the European Union project called "Eastern Partnership" in the context of experience of the initiative and contemporary geopolitical realities in <st1:place w:st="on">Europe</st1:place> are analyzed. Conclusions on the need for a new concept of modern eastern EU policy are made.

Key words: Eastern Partnership, European Union, eastern neighbours, association agreement, reforms.

Частина ІІ

Угоди про асоціацію вже давно є основою двосторонніх відносин ЄС із країнами південного виміру ЄПС (Північної Африки та Близького Сходу). Проте істотного впливу на стан політичних систем та економік цих держав вони не мають. Тому укладення угод про асоціацію навряд чи безпосередньо і неминуче вплине на процеси трансформації у східноєвропейському регіоні.

Поглиблені та всеосяжні зони вільної торгівлі обіцяють східним сусідам доступ до внутрішнього ринку ЄС. Пропозиція, безумовно, щедра, але дещо розмита, далека і дорога. Стратегія ЄС побудована на отриманні переваг країнами-сусідами від доступу на внутрішній ринок ЄС. Однак оскільки цей доступ залежить від відповідності правилам і стандартам внутрішнього ринку, ЄС пропонує країнам-сусідам перейняти значну частину acquis (права ЄС), яка регулює функціонування внутрішнього ринку (близько 80 %). У випадку країн СП така пропозиція становить значний виклик не лише через брак правової та адміністративної здатності прийняття і впровадження acquis, потребу змінити усталену практику ведення бізнесу, а й через неминучість значних витрат. Країни ЦСЄ, які приєднались до ЄС, йшли на такі видатки заради переваг, які надає членство (у тому числі й програми допомоги). СП не забезпечує такої мотивації. Модель "інтеграції без членства" [ 1], яку ЄС пропонує в рамках СП, не створює достатніх передумов для країн-партнерів для ефективного здійснення структурних реформ.

Загальновизнано, що заради підвищення ефективності СП, ЄС має запропонувати нові стимули для країн-партнерів в обмін на впровадження європейських стандартів і посилення демократизації. Найбільшим стимулом для України та інших країн, що беруть активну участь у СП (Грузії, Молдови), для продовження руху шляхом європейської інтеграції, є перспектива членства в ЄС. Мова йде не лише про декларації на кшталт того, що двері ЄС для країн-учасниць СП залишаються відчиненими, а про запевнення у тому, що в залежності від прогресу внутрішніх реформ ЄС дійсно готовий почати передвступний процес із відповідною країною. Лише в такому випадку угоди про асоціацію - як крок у напрямку процесу інтеграції - можуть забезпечити довгострокову ефективність СП.

Однак наскільки цей шлях є реальним, зважаючи на явне небажання більшості держав ЄС брати на себе будь-які зобов'язання щодо можливості подальшого розширення ЄС на Схід? І навіть якщо вдасться досягнути консенсусу з цього питання, то чи надання перспективи членства країнам СП неминуче зумовить незворотність і успішність їх інтеграції до ЄС?

Перспектива членства, яка відіграла важливе значення в процесі інтеграції країн ЦСЄ, можливо, не буде таким самим ефективним стимулом у випадку країн СП і в нових геополітичних умовах. Навіть свого часу в ЦСЄ надання перспективи членства в ЄС лише підкріпило ліберальні стратегії реформування в Польщі, Угорщині та Чехії, але водночас це не змогло запобігти неліберальним стратегіям здобуття і використання влади в Румунії, Болгарії та Словаччині майже до кінця 90-х років ХХ століття [2, с. 21]. І лише після того, як ЄС "вирушив у напрямку до розширення", тобто почав задіювати активні важелі (дисципліна передвступного процесу), його вплив на хід внутрішніх перетворень у країнах-кандидатах неспівмірно зріс [2, с. 20-21].

Інше дискусійне питання - чи перспектива членства забезпечує вирішальний стимул для країни, щоб розпочати модернізаційні реформи; чи країна отримує перспективу членства в ЄС тоді, коли вона вже досягла істотного прогресу [3, с. 17]. Схоже, на практиці ЄС все більше схиляється до другого і менше схильний роздавати аванси, ніж це було в минулому. Звідси випливає, що необхідні ще інші інструменти, проміжні стимули для реалізації чіткого плану реформ, що може призвести до надання перспективи членства країнам СП в близькому майбутньому.

Нарешті, попри те, що перспектива членства все ще розглядається як ефективний інструмент, він не є прийнятним рішенням для багатьох країн ЄС (передусім західних і південних). У контексті нинішньої війни в Україні додалися побоювання, що будь-які кроки щодо розширення ЄС в цьому напрямку призведуть до контрзаходів з боку Росії і подальшої дестабілізації на Сході Європи. За словами експерта Німецького фонду Маршалла (США) Д. Шварцера, європейські політики повинні насамперед переконати національні групи населення, що такі стимули, як перспектива членства, необхідні [3, с. 21-22]. Але це може стати реальністю тільки в тому випадку, якщо країни-партнери продемонструють явний прогрес і готовність до реалізації дорогих реформ. Референдум у Нідерландах 6 квітня 2015 року щодо угоди про асоціацію між Україною та ЄС з усією очевидністю показав справедливість подібних міркувань.

З огляду на те, що країни-члени та інституції ЄС досі серйозно не розглядають можливість надання європейської перспективи державам СП, необхідні інші інструменти, щоб вирішити, принаймні частково, згадані вище проблеми. Цілком очевидно, що у випадку Грузії, Молдови і, особливо, України необхідно посилити політику ЄС, інакше СП "кипітиме на малому вогні", доки втратить узагалі будь-який сенс. ЄС може запропонувати проміжні кроки у напрямку до повноправного членства, сумісні з короткостроковим мисленням східноєвропейських політичних еліт і нинішньою неготовністю ЄС говорити про перспективи членства згаданих країн. Цікаву і не позбавлену логіки думку в цьому контексті пропонують науковці литовського Центру досліджень Східної Європи [3]. На їхній погляд, "золотою серединою" між двома полюсами - де-факто призупиненням програми СП і швидке надання перспективи членства країнам-партнерам - може стати План дій (Дорожня карта) для надання перспективи членства, запропонований кожній країні. Це має бути план реформ, базований на стандартних принципах у напрямку руху до відповідності "копенгагенським критеріям", але диференційований для кожної окремо взятої країни з урахуванням її основних проблем, виконання якого призведе до надання їй перспективи членства в ЄС. Надання такої Дорожньої карти стане стимулом для проведення реформ, а також в такий спосіб буде "кинуто м'яч" в руки країн СП, так як вони повинні будуть реалізувати цілі, поставлені ЄС: впровадити правила і стандарти ЄС, перш ніж останній ухвалить політично важке рішення про надання перспективи членства [3, с. 22-23].

Дійсно, досвід реалізації Планів дій з візової лібералізації Грузією, Молдовою та Україною довів значний вплив обумовленості ЄС, коли критерії викладені чітко, а обіцяні винагороди відчутні. Усі три країни продемонстрували значний прогрес в імплементації реформ у міграційній сфері, боротьбі з корупцією, покращенні контролю над кордоном та у сфері прав людини. Важко повірити в те, що реформи, запущені в рамках процесу візової лібералізації, стали б реальністю без винагороди з боку ЄС.

Найбільшою перешкодою на шляху модернізації і європеїзації країн-учасниць СП є небажання політичних еліт проводити реформи, які загрожують їхній могутності та існуванню. Витрати на дотримання вимог ЄС і пов'язані з ними політичні ризики занадто високі, у той час як їх недотримання практично нічого не коштує. Можна припустити, що еліти відмовилися б від такої поведінки за умови пропозиції вагомих і чітких стимулів та жорсткої дисципліни з боку ЄС, про що свідчить приклад виконання Планів дій з візової лібералізації трьома країнами СП, а також практика розширення ЄС на Схід та Західні Балкани.

Одним із останніх підтверджень дієвості зовнішніх стимулів та тиску з боку тих, хто їх пропонує, є історія зі спробою зриву останнього зобов'язання Києва для впровадження безвізового режиму з ЄС, коли Україна 15 серпня 2016 року запустила в роботу несертифіковану систему електронного декларування статків високопосадовців, що не відповідає цілям закріплення ключових юридичних наслідків у разі подання неправдивих декларацій. Однак під тиском ЄС і МВФ (на кону були безвізовий режим з ЄС, $3 млрд кредиту від МВФ, 1,2 млрд євро макрофіндопомоги від Євросоюзу) Україна змушена була відмовитися від зриву е-декларування і після наради, проведеної Президентом Петром Порошенком, було досягнуто домовленості щодо термінового оформлення атестата відповідності системи електронного декларування до 31 серпня [4].

Таким чином, для підвищення ефективності СП ЄС може посилити дію обумовленості, збільшуючи потенційно високі винагороди у порівнянні з доволі високими витратами на реформи, запровадити короткострокові стимули, сумісні з короткостроковим мисленням східноєвропейських політичних еліт (запевнення в наданні перспективи членства за умови виконання чіткого плану реформ, наприклад, в рамках імплементації угод про асоціацію), і здійснювати жорсткий моніторинг реалізації зобов'язань країнами-партнерами.

Альтернативою вище наведеної ідеї щодо Дорожніх карт із надання перспективи членства може бути визначення переліку пріоритетів у рамках імплементації угод про асоціацію, обмеженого в часі, із чіткими критеріями і показниками реального прогресу, за якими ЄС візьме на себе зобов'язання ухвалювати рішення щодо надання європейської перспективи трьом країнам. Це означатиме зосередження уваги на стійкому здійсненні угод про асоціацію Грузією, Молдовою та Україною протягом найближчих років, запуск ключових реформ, результати яких зможуть пройти процедуру офіційної оцінки, яка вплине на отримання (чи не отримання) статусу кандидата на членство в ЄС. Такий підхід дозволить державам-членам ЄС, які негативно ставляться до ідеї подальшого розширення на Схід, контролювати розвиток відносин з країнами-партнерами і призупинити його, якщо результати реформ будуть незадовільними. З іншого боку, для держав-учасниць СП це означатиме, що залежно від результатів виконання конкретних умов, поставлених ЄС, вони матимуть можливість перейти на вищий рівень відносин з ним та отримати "зелене світло" у вигляді визнання статусу потенційного кандидата на членство.

Грузія, Молдова і Україна уже продемонстрували певний прогрес у запровадженні європейських норм і стандартів в багатьох сферах, однак досі проблемою залишається їх належна імплементація, забезпечення стійкості та незворотності внутрішньої трансформації та європеїзації. Аналіз економічних і політичних показників трьох держав, їх позицій у різних міжнародних рейтингах (індекс сприйняття корупції, індекс свободи, індекс глобальної конкурентоспроможності, рівень державного боргу щодо ВВП тощо) та їх порівняння з показниками країн Західних Балкан у 2003 році, коли ЄС надав останнім європейську перспективу [ 5, с. 10-15], показує, що у більшості випадків перші перебувають сьогодні у набагато кращому становищі, аніж західнобалканські держави перебували тоді. Отже, можна припустити, що серйозна пропозиція з боку ЄС, яка розвіє сумніви щодо його намірів стосовно держав СП і надасть останньому чіткий напрям руху і кінцеву мету, забезпечить реальний вплив ЄС на проведення реформ, подібний до дисципліни передвступного процесу. Однак повертаючись до прикладу із країнами Західних Балкан, слід вказати на, мабуть, ключову відмінність, яка й зумовлює специфіку СП як альтернативи розширення. На відміну від країн Західних Балкан наприкінці ХХ - на початку ХХІ століття, держави СП - не "порожній простір", щойно позбавлений комуністичного впливу, а зона "особливих російських інтересів". І доки більшість столиць ЄС будуть схильні зважати на цей чинник, доти СП буде позбавлене будь-якої політичної символіки, і передусім прив'язки до можливості набуття повноправного членства в ЄС країнами-партнерами.

Ситуація у сфері безпеки. Досі ЄС обходив теми безпеки і заморожених конфліктів у східному сусідстві. СП було сконструйоване таким чином, щоб оминути ці рифи, оскільки в ЄС були переконані: ці проблеми не можливо розв'язати дипломатичними методами, натомість вони ослабнуть за умови позитивних політичних, соціальних та економічних змін. Але ми бачимо, що це не так - насправді відбувається протилежне: конфлікти підривають демократичний та економічний розвиток східних сусідів ЄС. Більше того, спалах у 2008 році російсько-грузинської війни, визнання Росією самопроголошених республік Абхазії і Південної Осетії, військова анексія Криму, а також агресія у Східній Україні істотно змінили ситуацію у сфері безпеки у гірший бік.

Ключовим чинником цих змін є Росія з її готовністю використовувати військову могутність для проекції сили та впливу в межах пострадянського простору. Кремль здійснює масштабну програму військової модернізації, підвищує витрати на оборону та почав широко використовувати військову силу як інструмент зовнішньої політики [6, с. 59].

Тривалий час це відбувалося на тлі байдужості до питань оборони в інших країнах регіону. Витрати на безпеку й оборону України залишалися на рівні не вище 2% від ВВП протягом останніх двох десятиліть. І цей рівень витрат не супроводжувався модернізацією, реформами військового та оборонного секторів, зусиллями з боротьби з корупцією, що призводило до розкрадання значної частини військового бюджету. У 2016 році Україна збільшила витрати на безпеку і оборону до 5% від ВВП [7]. Однак, як слушно підкреслює Н. Попеску, будь-яке збільшення витрат на оборону не зробить жодну країну СП здатною перемогти у війні з Росією [6, с. 60]. Проте належний стан збройних сил і сектора безпеки могли б зробити використання тактики "гібридної війни" набагато складнішим і тим самим підвищити поріг для застосування військової сили проти них.

Мілітаризація регіональної геополітики, де сила була використана для зміни кордонів Грузії й України, є новою тенденцією міжнародних відносин у Європі, яку ЄС не може ігнорувати. До того ж, загроза застосування сили буде залишатися гострою протягом наступних років, а держави регіону все ще погано підготовлені до того, щоб мати справу з цим новим викликом. Якщо ЄС раніше мусив давати раду побічним наслідкам від збройних конфліктів лише на Півдні, то тепер він має робити це і на Сході. Це потребує і короткострокових дій, таких як врегулювання криз, посередництво тощо, і чіткої довгострокової концепції та стратегії її виконання, спрямованої на сприяння безпеці і розвитку сусідніх країн, що є життєво важливим інтересом для ЄС.

Нинішня ситуація передусім в Україні, але також у Грузії та Молдові, вимагає застосування Європейським Союзом (і Заходом загалом) комплексного підходу з політичною, безпековою та модернізаційною складовими, подібного тому, який ЄС успішно застосовував щодо держав Західних Балкан. Ключовим елементом політичної складової є перспектива членства в ЄС. Безпекова складова вимагає застосування спеціальних інструментів політики безпеки. Це може бути поглиблений діалог у галузі політики безпеки з країнами СП, як у двосторонньому, так і багатосторонньому форматах, підтримка реформ у секторі безпеки, чітке узгодження цілей і завдань СП з іншими інструментами ЄС в рамках Спільної зовнішньої і безпекової політики, максимально можливе використання потенціалу останньої у врегулюванні "заморожених конфліктів" у країнах-партнерах тощо. Відсутність політичної складової і неувага до ситуації безпеки в регіоні унеможливить створення умов для стабільного соціально-економічного розвитку країн-партнерів і успіху політики модернізації. Україна, Грузія, Молдова потребують великої підтримки і допомоги ЄС для досягнення успіху. З іншого боку, внаслідок комплексної і ефективної діяльності в найближчому сусідстві, ЄС може відновити свою міжнародну репутацію, яка була підірвана економічною і міграційною кризами та референдумом щодо Brexit.

Таким чином, СП потребує перегляду за кількома напрямками. По-перше, оновлений підхід до відносин із державами-партнерами має враховувати їх чутливість до зовнішнього тиску, передусім, "больові точки", які залишаються відкритими для впливу Росії, і пропонувати шляхи, які б дозволили його мінімізувати в сенсі нарощування "м'якої сили" ЄС у найближчому сусідстві і можливостей протидії "жорсткій силі" Кремля. По-друге, ЄС має замислитися над тим, які реальні стимули спільнота може запропонувати своїм проєвропейськи орієнтованим східним сусідам (Грузії, Молдові, Україні), і поступово прокладати шлях до визнання за ними статусу потенційних кандидатів на членство за умови незворотності внутрішніх перетворень. По-третє, з кардинальною зміною ситуації у сфері безпеки в регіоні ЄС потребує задіяння інструментів політики безпеки з метою сприяння стабілізації на його східних околицях, подібних тим, які він досі застосовував на Балканах і в країнах південного виміру Європейської політики сусідства.

Список використаних джерел:

1. Сидорук Т. В. Політика сусідства Європейського Союзу у Східній Європі: модель інтеграції без членства : монографія / Т. В. Сидорук. - Львів : ПАІС, 2012. - 444 с.

2. Вахудова М.-А. Нерозділена Європа: демократія, важелі впливу та інтеграція після комунізму / М.-А. Вахудова ; пер. з англ. Т. Цимбала. - К. : Вид. дім "Києво-Могилянська академія", 2009. - 379 с.

3. Eastern Partnership in a Changed Security Environment: New Incentives for Reform : Study / L. Kasčiūnas, V. Ivanauskas, V. Keršanskas, L. Kojala. - <st1:city w:st="on"><st1:place w:st="on">Vilnius</st1:place></st1:city>, November 2014. - 31 p.

4. Сидоренко С. Гроші в обмін на реформи: чому Банкова відмовилася від зриву е-декларування [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.eurointegration.com.ua/articles/2016/08/18/7053523/

5. Літра Л., Чхіквадзе І. Перспектива членства в ЄС для Грузії, Молдови і України: неможлива, забута чи прихована? / Л. Літра, І. Чхіквадзе ; Інститут світової політики. - К., 2016. - 20 с.

6. Gaub F., Popescu N. The EU Neighbours 1995-2015: shades of grey : chaillot papers / Florence Gaub, Nicu Popescu ; European Union Institute for Security Studies. <st1:city w:st="on"><st1:place w:st="on">Paris</st1:place></st1:city>, December 2015. - 72 р.

7. Витрати на оборону у 2016 році складуть 5% від ВВП [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://dt.ua/ECONOMICS/vitrati-na-oboronu-u-2016-roci-skladut-5-vid-vvp-180923_.html

Анотація

Дано оцінки ефективності та перспективності проекту Європейського Союзу під назвою "Східне партнерство" в контексті досвіду його реалізації та сучасних геополітичних реалій у Європі. Сформульовано висновки щодо потреби перегляду концепції сучасної східної політики ЄС.

Ключові слова: Східне партнерство, Європейський Союз, східні сусіди, угода про асоціацію, реформи.

Аннотация

Даны оценки эффективности и перспективности проекта Европейского Союза под названием "Восточное партнерство" в контексте опыта его реализации и современных геополитических реалий в Европе. Сформулированы выводы о необходимости пересмотра концепции современной восточной политики ЕС.

Ключевые слова: Восточное партнерство, Европейский Союз, восточные соседи, соглашение об ассоциации, реформы.