Історичне минуле

Повчальний досвід першопрохідників: основні риси моделі дипломатичної служби Української державності 1917 – 1923 років
Дмитро Вєдєнєєв
16.12.2017, 11:06

Становлення дипломатичної служби України стало закономірним наслідком і важливою складовою процесу відродження суверенної української державності у 1917 - 1923 рр. Формування апарату міжнародних взаємин було викликане розгортанням зовнішньополітичної активності, виходом України на міжнародну арену й відбувалося в рамках фундації головних засад суспільного ладу і творення апарату державного управління. Виникнення і діяльність зовнішньополітичної служби може розглядатися як незаперечний доказ державотворчих можливостей народу України, його прагнення до повноправного входження до сучасної системи міжнародних відносин. В цей період в Україні сформувалася зовнішньополітична служба повного профілю, яка включала систему її державно-правового обґрунтування і керівництва, центральний апарат відомства міжнародних зносин, постійне і тимчасове дипломатичне представництво, консульське представництво, міжнародно-інформаційні та інші закордонні установи.

Сучасникам варто враховувати, що розбудова зовнішньополітичної служби періоду державотворчих пошуків 1917 - 1923 рр. тривала у вкрай несприятливих для України міжнародних та скрутних внутрішніх умовах, обстановці своєкорисливого облаштування "нового європейського порядку" переможцями у Першій світовій війні - потужними колоніальними імперіями, які не обтяжували себе врахуванням суверенних інтересів "малих націй" та новопосталих держав. Досить сказати, що на вирішальній для тогочасного світу Паризькій (Версальській) мирній конференції 1919-1920 рр. Україна та її диипломатична делегація взагалі не виступали суб'єктом переговорного процесу. Лідери-переможці визнавали першість Польщі та російського "білого руху" - "українське питання" ж зводилося до вирішення територіальної приналежності земель Західної України, і вже у середині 1919 р. керівні органи форуму, по суті, висловилися за іноземний контроль над регіоном...

Тривалі бойові дії, непідконтрольність київському уряду більшої частини території України, сумнозвісна "отаманщина" й фінансові труднощі, відсутність підготовлених дипломатичних кадрів, політичні й управлінські прорахунки, формальний характер міжрегіональної Злуки та інші чинники спричинили до нездійснення планів подальшого розвитку та вдосконалення апарату міжнародних відносин, ускладнючи його повноцінну роботу.

Дослідження історичного досвіду створення служби зовнішньополітичних зносин України 1917 - 1923 рр. дозволяє краще зрозуміти головні закономірності формування дипломатичного апарату за умов генези незалежної національної державності. Більше того, доцільною уявляється постановка питання про специфічну модель служби міжнародних зносин новонародженої держави під час переходу від державно-політичної спадщини унітарної держави до власного суверенного державного організму. Підкреслимо, що наукове виявлення сутнісних рис, властивих дипломатичній службі різних типів української державності зазначеного періоду (республіканської, ліво-центристської й націонал-демократичної у вигляді Української Народної Республіки (УНР) періодів Центральної Ради 1917-1918 рр. та Директорії 1918 - 1920 рр., націонал-демократичної й буржуазно-демократичної Західноукраїнської Народної Республіки (ЗУНР); авторитарно-буржуазно-консервативної у вигляді Української Держави - гетьманату Павла Скоропадського у 1918 р.; радянської, комуністичної за ідеологічною формою Радянської України з її обмежено-керованим з Москви суверенітетом), уможливлено наполегливою дослідницькою працею цілої плеяди сучасних українських науковців-істориків.

Їхні праці, що грунтуються на введенні до науково-громадського простору величезного масиву архівно-документальних памяток історичних попередників сучасного МЗС України - урядів й дипломатичних відомств доби Української революції, їх дипломатичних й консульських представництв, особистих фондів та мемуарів державних діячів і дипломатів, дозволили відтворити цілісну наукову картину дипломатичної історії 1917 - початку 1920-х рр., пошуку концептуальної та організаційно-функціональної моделі вітчизняної дипломатичної служби. Раніше на перешкоді стояли як ідеологічні табу, так і засекреченість документів - ще у 1990-1991 рр. автору статті, тоді студенту-старшокурснику, доводилося "відкривати форму допуску" навіть для вивчення документів Наркомату закордонних справ УСРР, не кажучи вже про "петлюрівські" інституції.

Досліджуючи модель становлення зовнішньополітичної служби української державності 1917 - 1923 рр., можна виявити певні закономірності формування і розвитку її окремих складових частин, що притаманні міжнародному відомству нової держави як такої. Можна констатувати, що відповідно до особливостей державного й суспільного ладу, системи управління конкретної форми тогочасної національної державності визначався й механізм формування концептуальних та нормативно-розпорядчих засад управління дипломатичним апаратом.

У "націонал-романтичний" період Центральної Ради не менше значення ніж наказні документи відігравали інструкції голови ради, професора Михайла Грушевського, які грунтувалися на історико-геополітичних візіях та економічних міркуваннях цього видатного вченого-гуманітарія. В часи непарламентської Української Держави гетьман оголошувався "вищим керівничим всіх зносин Української Держави з закордонними". Система управління складалася з особи гетьмана як верховної юридичної інстанції, Ради Міністрів, що розглядала, схвалювала та подавала на затвердження гетьманом проекти відповідних нормативних актів, і відомства зовнішньої політики - Міністерства закордонних справ (МЗС), котре готувало проекти цих документів. Конкретні рішення щодо побудови зовнішньополітичної служби носили характер ухвалених Радою Міністрів та затверджених гетьманом державних законів або постанов.

У період Директорії (1918 - 1920 рр.) виник парламентський орган з міжнародних справ - 28 січня 1919 р. Конгрес трудового народу ухвалив "Закон про форму влади на Україні", який передбачав створення постійних комісій Конгресу із законодавчими та контрольними функціями, зокрема комісію закордонних справ. У Директорії УНР на колегіальному етапі її роботи відав міжнародними справами її перший голова В. Винниченко. Проте в екстремальних воєнно-політичних умовах сталося обмеження елементу колегіальності у роботі й зосередження владних повноважень в особі Голови Директорії С. Петлюри. Ілюстрацією наслідків цього процесу може служити підписання вкрай невигідної для УНР "Варшавської угоди" з Польщею у квітні 1920 р. - із втратою 162 тис. кв. км західноукраїнських земель, із стратегічною залежністю від "партнер" і крахом акту Злуки. Характерно, що члени Директорії Макаренко і Швець отримали можливість ознайомитися з текстом цієї угоди лише у 1926 р.

Що стосується української радянської дипломатії (Наркомат закордонних справ УСРР ліквідували у 1923 р.), то 28 грудня 1920 р. між радянськими Росією та Україною був підписаний "Союзний робітничо-селянський договір", завдяки якому виникала "договірна федерація". Основні ж сфери життєдіяльності УСРР підпорядковувались російським наркоматам - створювалося 7 об'єднаних відомств, і серед них - закордонних справ. Поширеною стала практика, коли запроваджувалися об'єднані дипломатичні місії РРСФР та УСРР. Уся кадрова політика в дипслужбі регулювалася партійними рішеннями, перебувала під контролем органів держбезпеки. Станом на 1 травня 1923 р. урядом Радянської України було підписано 45 міждержавних угод, 4 резолюції загальноєвропейської конференції в Генуї (1922 р.) та 7 угод з міжнародними організаціями і товариствами.

Поступово в керівних колах НКЗС та уряді республіки зростало усвідомлення відокремленості певних зовнішньополітичних інтересів УСРР від РРСФР та майбутнього СРСР, одним з ініціаторів створення якого стала сама Україна. Вивчаючи проект Положення про НКЗС СРСР, фахівці міжнародного відомства УСРР визначили коло держав, де інтереси України є переважаючими (Австрія, Угорщина, Польща, балканські країни) та значними (США, Канада, Німеччина, Франція, Італія, Туреччина). В представництвах першої групи пропонувалося призначати їхніми головами кандидатів, висунутих урядом УСРР, а в представництвах іншої групи співробітники від України мали б займати посади радників або перших секретарів.

Центральний апарат дипломатичого відомства будувався виключно за функціональною ознакою. Так, в МЗС Української Держави (яка відрізнялася вельми конструктивним підходом до державного будівництва) дорадчо-колегіальним органом відомства була Рада міністерства, організаційною ланкою - Канцелярія міністра. Питання внутрішньо-організаційної праці входили до відома Загального департаменту (відділи особового складу, юридичний, архівний, бухгалтерсько-господарський). Безпосереднє керівництво оперативною роботою закордонних закладів України здійснював Політичний департамент (дипломатичний відділ, консульський відділ, політичний відділ, відділ преси).

Поступове зростання кількості закордонних закладів призвело до необхідності запровадження територіальних підрозділів в структурі центрального апарату й перетворення її типу на функціонально-територіальний. На початку 1920 р. розробили проект введення до складу дипломатичного відділу Департаменту чужоземних зносин МЗС УНР територіальних діловодств: Слов'янських народів (у справах Польщі, Болгарії, Росії, Дону), Центральних держав (Австрії, Угорщини, Німеччини, Чехословаччини, Румунії, Скандинавських країн), Англосаксонських народів (Англії, США, Голландії, Аргентини), Близькосхідних народів (Туреччини, Югославії, Греції, Японії, Китаю, Грузії, Вірменії), Романських народів (Франції, Італії, Іспанії, Португалії, Бельгії, Швейцарії). Зрозуміло, що проект залишився на папері, адже штатний некомплект МЗС і так сягав тоді двох третин посад. Показово, що досвід дипломатії УНР намагалися вивчити та використати їх радянські колеги. Апарат НКЗС УСРР складався з секретаріату, протокольної частини, секретно-директивної частини, відділу дипломатичних зносин економіко-правового відділу, відділу преси та інформації. Державний секретаріат закордонних справ воюючої з перших днів існування ЗУНР скромно включав три відділи - дипломатичний, преси та паспортний.

Постійним дипломатичним представництвам України була властива відсутність певної штатної структури та організаційної типології. Однак розширення міжнародних контактів призвело до запровадження постійних дипломатичних установ і пошуку їх організаційно-штатного упорядкування, створення правової бази їх побудови і діяльності. Заслуговує на увагу досвід запровадження певної організаційно-штатної класифікації посольств та дипмісій Української Держави та Директорії УНР, що дозволяло раціонально дислокувати дипустанови залежно від зовнішньополітичних пріоритетів держави.

Суттєвий крок зробила Українська Держава. Встановлювалося старшинство дипломатичних рангів голів представництв: посол, посланник або уповноважений міністр, міністр-резидент, повірений у справах. Визначалося, що голови посольств і місій, весь їх персонал не можуть займати ніякої іншої посади крім дорученої - як державної, так і приватної, не можуть брати участь у правлінні будь-якого комерційного закладу, володіти нерухомістю за місцем акредитації. Визначалася класифікація і штати представництв:

● посольство І розряду: під проводом посла або уповноваженого міністра, у складі радника, старшого секретаря, двох секретарів, двох драгоманів й 5 канцелярських співробітників - всього 12 штатних одиниць;

● посольство ІІ розряду: на чолі з міністром-резидентом, у складі секретаря і драгомана - всього 3 штатні одиниці.

14 червня 1918 р. Рада Міністрів ухвалила й гетьман затвердив "Закон про посольства і місії Української Держави". Ухвалення згаданого закону підвело юридично-організаційну базу під практичне формування мережі постійного дипломатичного представництва України, утворило градацію та певні штати дипустанов, що надавало можливість диференційовано встановлювати дислокацію дипломатичних установ залежно від ваги конкретної країни в планах міжнародної політики.

Номенклатура організаційних типів дипустанов поступово зростала за рахунок представництв на міжнародні форуми (провідною, закономірно, стала загальноукраїнська делегація на Паризьку конференцію), до міжнародних організацій, на двосторонні переговори, місій зі спеціальними дорученнями тощо. Виникли й органи військової дипломатії (аташат, військово-дипломатичні місії), військово-санітарні місії з репатриації військовополонених, військово-економічні місії тощо.

Закономірною стала і поява системи консульського представництва (чим особливо відзначилися уряд та МЗС Гетьманату), що дозволило одразу ж розгорнути роботу для захисту прав співвітчизників і національної діаспори, реалізації міждержавних угод, а також забезпечення державної присутності за кордоном при слабкому ще розвитку дипломатичних контактів. Уже тоді позитивно зарекомендував себе досвід залучення до співробітництва з консульськими установами авторитетних представників національної діаспори.

Зрозумілим недоліком фундації моделі зовнішньополітичної служби молодої держави став брак кваліфікованих кадрів. За весь період її існування в кадрах МЗС перебував лише один карьєрний дипломат царських часів - Іван Коростовець (1862 - 1933), колишній представник Росії в Тегерані, Пекіні, Монголії, призначений гетьманом головою спеціальних дипломатичних місій.

У зовнішньополітичній службі України успішно працювали представники національних меншин, котрих Гетьманат спромігся залучити до спільної роботи завдяки позбавленої національних перепон кадровій політиці. Так, росіянин Г. Афанасьєв очолював МЗС після відставки Д. Дорошенка. Проявив себе барон Ф. Штейнгель, німець за національністю - посол України у Німеччині, товариш голови Українського наукового товариства у Києві, "постать справжнього джентльмена", за оцінкою Д. Дорошенка. Завдяки Ф. Штейнгелю посольство України "зробилося одним з осередків тогочасного дипломатичного світу в Берліні". Представником у Відні працював поляк В. Липинський, знаний історик й політолог, який мужньо добивався здійснення таємної статті Брестської угоди про створення Коронного Краю в Галичині - важко хворіючи і перенісши операцію, він не залишив свого поста навіть після падіння Гетьманату. Радником того ж посольства був поляк І. Токаржевський-Карашевич, доктор філософії, автор наукових праць на 4-х іноземних мовах тощо.

Зрозуміло, що кадровим працівникам зовнішньополітичної служби в умовах загальної економічної кризи й інфляції вистачало не лише службових проблем. У жовтні 1918 р. співробітники міжнародного відомства змушені були звернутися до Д. Дорошенка з листом: "...платня урядовцям встановлена в такій висоті, яка сей час для більшої їх часті зовсім не забезпечує нормальних умов повсякденного життя...", "...порівняння цін за травень місяць цього року з цінами теперішніми показує, що ціни на продукти збільшилися майже чи не в два рази, а від початку війни в 15 - 20 разів...", "...дехто з урядовців державних інституцій примушується безпосередньо займатися спекуляціями, а деякі просто переходять до приватних інституцій... Масового уходу робітників з державної служби поки що нема, оскільки на державній службі не просто робітники, а свідки і діячі зародження державного ладу своєї батьківщини".

У період Директорії зовнішньополітичну службу (МЗС) УНР очолювали функціонери правлячих політичних партій соціалістичної орієнтації. Нестабільність внутріполітичного становища в республіці, часті урядові кризи, призводили до нетривалого їх перебування на чолі відомства. На жаль, партизація та підміна повсякденної роботи гучними ідеологемами відіграли сумну роль у кадровій політиці дипломатичної служби Директорії УНР та завдали суттєвих збитків її іміджу за кордоном.

Приналежність до правлячих націонал-демократичних лівих партій, ідейно-політична лояльність поступово перетворювались на головні критерії підбору кадрів служби, підміняючи собою компетентність. За словами дипломата А. Марголіна, "за бортом державного човна опинилися майже всі інтелектуальні сили України, Директорія залишилися з невеликою купкою людей, здібних до державної роботи, з числа трьох партій, що брала участь у антигетьманському повстанні". "Хто висунувся на якесь становище, - писав член делегації УНР в Парижі, видатний вчений-географ С. Рудницький, - доброю промовою на якомусь засіданні або сміливою заявою..., рішав про своїх співробітників i підвладних". Поступово партійність стала головним принципом підбору кадрів служби. До закордонних установ, зазначав політичний діяч В.Андрiєвський, "в першу чергу йшли партійні товариші з урядових партій..., на відповідальні дипломатичні посади часто призначалося малограмотних "юношей" ... i всякого роду авантурників, котрі мали заручку у якогось партійного товариша". Розквів і непотизм, за кордон масово виїжджали близькі родичі диппредставників або партійно-політичних діячів, а у представництві в Туреччині працювали... дружина й донька глави дипмісії О. Лотоцького.

Важливою складовою зовнішньої політики України став розвиток інформаційної діяльності дипломатичного відомства. За умов майже повної міжнародної ізоляції України, відсутності можливостей щодо реального впливу на перебіг післявоєнного врегулювання та на вирішення великими державами міжнародно-правової долі самої України інформаційна діяльність виходить на перше місце поточної діяльності української дипломатії за кордоном. З організаційної точки зору заходи з міжнародного інформування здійснювалися, насамперед, відповідними органами та підрозділами відомств іноземних зносин. Їх центральні апарати створювали пресово-інформаційні підрозділи, на які покладалося інформування керівництва відомства та держави, координація інформаційної роботи представництв за кордоном. В дипломатичних представництвах (насамперед тих, що працювали на пріоритетних напрямах зовнішньополітичних зусиль України) створювалися штатні або позаштатні інформаційні підрозділи ("пресові", "інформаційні" відділи, бюро тощо).

Залучення як попереднього позитивного досвіду творення зовнішньополітичної служби України, так і врахування недоліків у цій сфері й нині корисно для фундації саме такого сучасного апарату міжнародних відносин, який би працював ефективно, адекватно відповідав пріоритетним напрямам зовнішнього курсу країни, науковим вимогам щодо структур державного управління як таких.

Об'єктивне дослідження минулого міжнародної служби України дозволяє запобігти повторення певних негативних явищ i помилок в її сучасному формуванні, котрі загрожують вітчизняній дипломатії в складних економічних і суспільно-політичних умовах перехідного періоду. З цього приводу доцільно згадати слова співробітника тодішньої дипломатичної служби України Б. Галайчука: "...Дипломатична історія не сміє стати предметом полеміки на особистій чи партійній площині. Необхідно з'ясовувати минуле вірно, без ретуші, критично. Дипломатична історія мусить ...дати нам вірну i потрібну відповідь на питання: чому ми програли визвольну війну на міжнародній арені та як охоронитися перед такою програною на майбутнє".