Досягнуті успіхи Європейського Союзу підтверджують життєдайність ідеї європейської інтеграції, доводять високий рівень утвореної інтеграційної системи впорядкування. Інтеграція по-європейськи дійсно є вінцем попереднього політичного, економічного та соціального розвитку Західної Європи.

Конфліктологія

Миротворчий досвід ООН і «план Б» урегулювання військово-політичного конфлікту на сході України
Ігор Лоссовський
18.02.2016, 11:38

УДК 327:94

Summary

The experience of conflict resolution in the OSCE area under the leading role of this organization indicates a general tendency of "freezing". However, the most successful examples of settlement in CEE can be considered conflicts in former Yugoslavia in the 1990s., where the leading role was assigned to the United Nations with the supporting role of the OSCE, the EU and NATO. The model of conflict resolution around the Serb enclaves in Croatia are analyzed in the article. Given the experience of the UN peacekeeping activity, analogies and forecasts are conducted of possible developments in the Eastern Ukraine by the example of end the war in Croatia and peaceful rehabilitation in Croatian Danube region. Similar model is offered as a plan "B" for settlement of the military and political conflict in Donbas.
Keywords: OSCE, UN, Eastern Ukraine, Minsk agreement, Croatia, UNTAES

Частина 1

Сутність Мінських домовленостей і "Нормандський" переговорний формат

Як відомо, загальний зміст домовленостей, досягнутих у Мінську в ході переговорів у рамках Тристоронньої контактної групи (ТКГ) з мирного врегулювання ситуації на сході України зафіксовано в таких документах: Протокол за підсумками консультацій ТКГ щодо спільних кроків, спрямованих на імплементацію Мирного плану Президента України П. Порошенка та ініціатив Президента Росії В. Путіна від 5 вересня 2014 р.; Меморандум про виконання положень Протоколу за підсумками консультацій ТКГ щодо кроків, спрямованих на імплементацію Мирного плану Президента України та ініціатив Президента Росії від 19 вересня 2014 р.; Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей від 12 лютого 2015 р.; Декларація Президента України, Президента Французької Республіки Ф. Олланда, Канцлера Федеративної Республіки Німеччина А. Меркель та Президента РФ, про підтримку Комплексу заходів з імплементації Мінських домовленостей, схваленого в Мінську 12 лютого 2015 р. [1].

У Парижі 2 жовтня 2015 р. в рамках зустрічі лідерів країн "Нормандської четвірки" (Україна, Франція, Німеччина, Росія) було узгоджено загальне розуміння та порядок реалізації положень Мінських домовленостей, зокрема: підтверджено необхідність повного дотримання режиму припинення вогню як основи деескалації ситуації; для зменшення напруженості домовлено про початок відведення танків і гармат калібром до 100 мм, мінометів до 120 мм.; погоджено необхідність посилення ролі ОБСЄ у процесі мирного врегулювання кризи на Донбасі. При цьому, Спеціальна моніторингова місія (СММ) ОБСЄ повинна отримати повний і безперешкодний доступ до окупованих районів Донбасу, зокрема, не контрольованої Україною ділянки українсько-російського державного кордону; вкотре наголошено, що місцеві вибори "в окремих районах Донецької і Луганської областей" повинні бути проведені виключно в рамках українського законодавства та стандартів ОБСЄ, за умови забезпечення спостереження з боку БДІПЛ ОБСЄ.

Розглянемо "Нормандський формат" з точки зору взаємних зобов'язань сторін. У практиці міжнародних відносин сторони, що вступають у переговори стосовно вирішення якоїсь проблеми, як правило, беруть на себе певні зобов'язання. Зобов'язання України є очевидними, і вона їх досить сумлінно та відповідально виконує, судячи з оцінок ОБСЄ, ООН і неупереджених учасників "Нормандської четвірки" (Німеччина і Франція). Чи мають подібні зобов'язання інші учасники згаданого формату? Питання, на жаль, риторичне. Німеччина і Франція є посередниками, вони сприяють переговорам і вбачають свою роль у дипломатичному "примушуванні до миру" Росії. Будь-яких інших зобов'язань, навіть зобов'язань гарантування виконання досягнутих домовленостей, вони на себе не беруть. При цьому, РФ весь час ухиляється від прямої відповідальності за агресію проти України і постійно намагається ввести до переговорного процесу в якості юридичних сторін терористичні інституції - "ДНР" і "ЛНР". У результаті, серед чотирьох сторін "Нормандського формату" відповідальність бере на себе виключно Україна. Крім того, свої зусилля "нормандці" спрямовують на переведення всього переговорного процесу в "Мінський формат", де ОБСЄ і Росія виступають у якості спостерігачів, а Україна − знову єдина сторона-відповідач [2].

Правовий статус Мінських домовленостей і можливі розширені формати переговорного процесу

У такій парадоксальній ситуації напрошується логічне запитання про необхідність розширення переговорних форматів із включенням до них інших впливових і відповідальних сторін. Одним із найбільш оптимальних форматів урегулювання військово-політичної кризи в Україні міг би стати переговорний формат за участі всіх сторін-підписантів Будапештського "Меморандуму про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї", укладеного лідерами США, Великої Британії, України і Росії 5 грудня 1994 року. До гарантій, сформульованих у меморандумі, того ж дня приєдналися керівники КНР і Франції [3; 4]. Оскільки гарантії безпеки й недоторканності були надані Україні п'ятьма найпотужнішими державами світу - ядерними державами та постійними членами РБ ООН, усі вони, і найперше − Росія, повинні нести юридичну відповідальність за військову агресію проти України, порушення її суверенітету й територіальної цілісності.

Останнім часом серед політиків та в експертному середовищі відбувається дискусія стосовно міжнародно-правового статусу Мінських домовленостей і діяльності ТКГ. Чи мають вони юридично зобов'язувальний характер, як і міжнародні договори? Чи відповідають вони умовам міжнародної "Віденської конвенції про право міжнародних договорів"? Відповідь, на нашу думку, є такою: переговори в рамках ТКГ, що відбуваються в Мінську та в "Нормандському форматі" на різних рівнях мають насамперед політичний характер і спрямовані на політико-дипломатичне врегулювання ситуації в окупованих районах Донецької та Луганської областей України. Разом з тим, Мінські домовленості укладалися за посередництва міжнародних партнерів України, зокрема Франції, Німеччини та ОБСЄ. Вони базуються на положеннях Мирного плану Президента України і враховують його ключові пріоритети щодо стабілізації в окремих районах Донецької та Луганської областей, зокрема припинення вогню, виведення іноземних військ з території України, створення інших передумов для продовження мирного врегулювання. Таким чином, ці домовленості не є міжнародним договором у розумінні Закону України "Про міжнародні договори України" та "Віденської конвенції про право міжнародних договорів" [5], тому не містять міжнародно-правових зобов'язань сторін і не підлягають ратифікації. Водночас Мінські домовленості несуть політичне навантаження, відіграють важливу роль у зміцненні переговорних позицій України, консолідують міжнародну підтримку протидії російській агресії і є на сьогодні єдиним переговорним механізмом з урегулювання конфлікту.

Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей було підтримано на саміті "Нормандської четвірки" 12 лютого 2015 р., а також РБ ООН ухваленням 17 лютого 2015 р. відповідної резолюції №2202(2015). Важливим фактором є також прямий зв'язок між виконанням Мінських домовленостей і продовженням санкцій ЄС проти РФ, закріплений у Висновках Європейської Ради 20 березня 2015 року. Мінські домовленості та пов'язане з ними певне зниження військової напруги на Донбасі створили також передумови для посилення обороноздатності України та подальшого пошуку нових підходів до розв'язання проблеми збройної агресії Росії проти України. Незважаючи на наявний позитив, часто озвучується критика, що ці домовленості укладалися під примусом і загрозою застосування Росією військової сили. За подібних ситуацій відповідно до ст. 52 Віденської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969 р.: "Договір є нечинним, якщо його укладення стало результатом погрози силою або її застосування на порушення принципів міжнародного права, втілених у Статуті ООН" [5].

Відомий європейський політик, колишній Маршалок Сейму і Міністр закордонних справ Польщі Р. Сікорський неодноразово висловлювався про те, що "Нормандський формат" не є вигідним для України, за його словами, він говорив про це Президентові П. Порошенку. Причинами цього, на думку Р.Сікорського, є відсутність активності європейських лідерів у врегулюванні кризи в Україні, а також їх слабкість у протистоянні В. Путіну. Оптимальним для України він вважає "Женевський формат": "Був момент, коли росіяни були готові повернутися до формату за участю України, Росії, США та ЄС. Їх згода на це означала б, що угоди дотримувались би. Чому так не сталося? Це питання до української сторони. Вважаю, що це була помилка". Слід також згадати, що в Польщі неодноразово наголошували (окрім Р. Сікорського, нинішній Президент А. Дуда та МЗС Польщі), що "Нормандський формат" вичерпав себе, а відсторонення цієї країни від участі в переговорному процесі пішло йому не на користь. Після свого вступу на посаду в серпні 2015 р. президент А. Дуда заявив: "Є потреба у створенні чогось нового, нової ініціативи з тим, щоб досягти мирного врегулювання конфлікту. Це має бути значно ширший формат, за участі потужних держав ЄС, але й також США та ... сусідів України" [6].

Головні проблеми в реалізації Мінських домовленостей

Із часом наближення до завершення наприкінці грудня 2015 р. терміну дії Мінських домовленостей із деескалації збройного конфлікту на сході України [1] все частіше українські та іноземні політики, експерти і політологи висловлюють сумніви щодо реалістичності вчасної імплементації повною мірою положень цих домовленостей. Подібні сумніви висловлювалися від початку укладення Мінських домовленостей, ураховуючи недвозначність їх вимог і принципові розходження інтересів та позицій сторін конфлікту стосовно головних положень. На сьогодні є абсолютно очевидним, що зазначені терміни їх виконання будуть продовжені на 2016 р., однак навіть у цьому разі ніщо не гарантує виконання в повному обсязі. Головним каменем спотикання ймовірно стануть місцеві вибори на окупованих територіях, які, за Мінськими домовленостями, повинні відбуватися за законодавством України при дотриманні загальновизнаних європейських норм і принципів ОБСЄ та за умови забезпечення присутності міжнародних спостерігачів БДІПЛ ОБСЄ. Такі норми мали б передбачати: керівну та координаційну роль Центральної виборчої комісії України, формування чітких і несуперечливих списків виборців, участь у виборах усіх біженців і переміщених осіб, кількість яких, за оцінками ООН, перевищує 2 млн осіб; дотримання процедури висунення кандидатів; присутність на окупованих територіях українських партій і партійної інфраструктури, а також українських ЗМІ, призначених ЦВК місцевих виборчих комісій і дільниць, спостерігачів від політичних партій і громадських організацій; присутність офіційних міжнародних спостерігачів, насамперед, від БДІПЛ ОБСЄ, інших міжнародних організацій (РЄ, ПАРЄ, ПА ОБСЄ) та окремих держав. Важливим фактором проведення вільних і демократичних виборів, окрім зазначеного, є забезпечення демілітаризації, виведення з території, де проводяться вибори, військових формувань, насамперед іноземних, забезпечення державного контролю за кордонами тощо. Очевидно, що перераховані умови не вкладаються в реалістичні уявлення про те, що можна здійснити в короткі терміни. Той факт, що бойовики навряд чи зможуть і захочуть проводити місцеві вибори на окупованих територіях Донбасу за українським законодавством і нормами ОБСЄ, оскільки це, насамперед, передбачало б виведення російських збройних формувань і передачу контролю над російсько-українським кордоном Державній прикордонній службі України, є досить вигідним для зміцнення переговорної позиції України. Така ситуація фактично гарантує продовження дії міжнародних санкцій проти Росії і навіть може створювати передумови для вимог їх посилення, а також позбавляє необхідності виконання нашою державою деяких спірних для цінностей суверенітету України положень Мінських домовленостей. Ідеться, насамперед про такі, що стосуються амністії осіб так чи інакше задіяних у сепаратистській діяльності (не кажучи вже про відвертих злочинців-бойовиків), а також щодо особливостей місцевого самоуправління та надання юридично невизначеного "особливого статусу" окремим районам Донбасу (із внесенням відповідних змін до Конституції України), − положення, закладені під тиском Росії.

Чи є альтернатива ОБСЄ на шляху врегулювання?

Навіть за оптимістичного сценарію щодо можливої імплементації Мінських домовленостей уявляється, що при довго- і середньостроковому плануванні врегулювання конфлікту необхідно тримати напоготові "план Б" його розв'язання. Наявність такої альтернативи, хоча б у теоретичному плані, має дати змогу задіяти творчі підходи і сформувати гнучкі сценарії врегулювання на основі успішного світового миротворчого досвіду, накопиченого за останні півстоліття в рамках ООН та інших міжнародних організацій.

Попередній досвід урегулювання конфліктів на просторі ОБСЄ за провідної ролі цієї організації свідчить про загальну тенденцію їх заморожування (Придністров'я, Абхазія, Нагірний Карабах, Південна Осетія). Навіть лідери бойовиків у невизнаних "республіках" на сході України, які сподівалися на більш активну інтеграцію з РФ, нині нарікають, що "Росія прагне заморозити конфлікт на Донбасі, перетворивши його на друге Придністров'я". Таким чином Москва намагається послабити тиск на свою економіку, що переживає важкі часи, та планує в довгостроковій перспективі використовувати конфлікт на Донбасі для перманентного політичного тиску на Україну. За словами одного з лідерів бойовиків О. Захарченка, відносне затишшя примусило "добровольців з Росії повернутися додому, скоротивши їхнє число до 1500 осіб зараз із 4 тисяч минулого року". Натомість Москва надсилає десятки своїх бюрократів для формування владних структур сепаратистів [7].

Міністр закордонних справ України П. Клімкін виступаючи на щорічному засіданні Ради міністрів закордонних справ ОБСЄ 3 грудня 2015 р. в Белграді, висловив скептичне ставлення до пропозицій посилення діяльності цієї Організації: "Як ми можемо інтенсифікувати діяльність ОБСЄ з головних питань її порядку денного, якщо Організація не здатна забезпечити дотримання своїх ключових принципів і зобов'язань?" [8] У ситуації, що склалася навколо кризи в Україні, не варто обмежуватися можливостями лише однієї ОБСЄ. Необхідно активніше долучати миротворчий потенціал і досвід інших міжнародних організацій, насамперед ООН, як головної в питаннях миру і безпеки.

Провідна роль ООН в урегулюванні конфліктів у колишній Югославії

Найбільш успішними прикладами міжнародного врегулювання в Центрально-Східній Європі можна вважати конфлікти в колишній Югославії 1990-х років. У процесі розпаду Югославської Федерації спочатку головною політичною ідеєю сербського націоналізму було збереження єдиної держави. Згодом, після проголошення незалежності Хорватії та Боснії, ішлося про відокремлення від них "етнічно сербських територій" і приєднання до Сербії ("возз'єднання всіх сербських земель і створення Великої Сербії"). Нарешті з'явилися плани створення на території Хорватії та Боснії відокремлених утворень, контрольованих сербськими збройними силами. Основним шляхом досягнення цих планів стала військова допомога етнічним сербам на територіях нових незалежних республік і військова окупація та анексія "етнічно сербських територій". Таким чином, утворилася дворівнева ієрархія суб'єктів сербсько-хорватського конфлікту [9; 10].

У процесі врегулювання конфліктів у колишній Югославії провідна роль відводилася миротворчим можливостям ООН за допоміжної ролі ОБСЄ, ЄС і НАТО. Насамперед, це стосується конфлікту навколо сербських анклавів на території Хорватії. Хорватсько-сербські протиріччя стали головною компонентою і суттю всієї регіональної Балканської кризи, що унеможливила подальше існування федеративної країни. Цьому активно підігравали сербські націоналісти, які з 1991 р. проводили пропагандистську діяльність у "сербській Славонії" (Хорватія), що ніколи не входила до складу сербської держави, однак на території якої здавна проживали етнічні серби, що становили в деяких областях значну частину або більшість населення. Обидві сторони конфлікту сповідували відверте протиставлення один одного за моделі "ми - вороги", у якій етнічна компонента конфлікту відігравала провідну роль, адже головна лінія розколу проходила за етнічною та конфесійною ознакою. Хорватія розглядала цей конфлікт виключно як агресію, завдану правлячим режимом Югославії проти незалежної Хорватської держави, а зі свого боку − війною вітчизняною [10].

Перспективна модель врегулювання конфлікту на сході України

З урахуванням широкого міжнародного миротворчого досвіду ООН корисними є аналогії та прогнози можливого розвитку ситуації на українському Донбасі на основі моделі врегулювання Югославської кризи, зокрема завершення війни в Хорватії та мирної реабілітації регіону Східної Славонії, Баран'ї, Західного Срему ("Хорватське Подунав'є"), на території якого проживала значна частка сербського етнічного населення, де у 1991-1995 рр. існувало квазі-державне сепаратистське утворення "Республіка Сербська Країна" (РСК), яка з травня до листопада 1995 р. повністю припинила своє існування, як завдяки силовій активності новоствореної армії Хорватії (військові операції "Блискавка" і "Буря" в Західній Славонії за "мовчазної" підтримки ЄС і НАТО), так і колективних міжнародних миротворчих зусиль під патронатом ООН у Хорватському Подунав'ї, у яких, зокрема, брав участь вертолітний підрозділ ЗС України.

На сьогодні керівництво Росії не підтримує ідеї зміни міжнародного формату навколо процесу врегулювання на Донбасі. Разом із тим, оскільки сама РФ декларує своє бажання розв'язання конфлікту на сході України, вона має бути готовою підтримати ідею розміщення міжнародної миротворчої військової місії та міжнародних сил ООН у регіоні, на користь якої неодноразово висловлювалися Президент України П. Порошенко та інші представники нашої держави. Думається, що керівництвом України було обрано правильну тактику поступового просування в ООН зазначеної ініціативи. Так, 18 лютого 2015 р. Рада національної безпеки і оборони (РНБО) України схвалила звернення до ООН і Євросоюзу про розгортання на території України місії з підтримання миру та безпеки. Коли у квітні 2015 р. ця пропозиція була озвучена Президентом України, ані ООН, ані, тим більше, РФ ще не були готові до її конкретного розгляду. Під час брифінгу за підсумками засідання РНБО України і підписання документів з НАТО 22 вересня 2015 р. П. Порошенко заявив, що питання запрошення миротворців на Донбас залишається актуальним. На думку президента, на першому етапі миротворці повинні забезпечити моніторинг на лінії зіткнення, а згодом − деескалацію вздовж лінії державного кордону України.

Після того, як у виступі на засіданні Генеральної Асамблеї ООН 29 вересня 2015 р. президент П. Порошенко знову порушив це питання, можна очікувати, що воно отримає ближчими місяцями фаховий експертний розгляд у відповідних структурах Секретаріату, апараті Генерального секретаря та в кулуарах Ради Безпеки цієї організації, яка є провідною та найбільш авторитетною, універсальною міжурядовою міжнародною організацією, головним завданням якої є "підтримання міжнародного миру та безпеки і з цією метою ухвалення ефективних колективних заходів із запобігання та усунення загрози миру та придушення актів агресії" [11]. Що стосується Росії, то поточна кризова ситуація на Донбасі, а також у Криму, продовження дії міжнародних санкцій проти РФ, загострення економічної кризи в країні, очевидні ознаки зростання невдоволення цим з боку окремих прошарків російського населення, непроста ситуація навколо участі Росії у військових діях у Сирії, − усе це повинно сприяти поступовому формуванню принаймні нейтральної позиції російського керівництва щодо ідеї розгортання такої міжнародної миротворчої військової місії ООН.

Список використаних джерел:

1. Комплекс заходів з виконання Мінських домовленостей // Українська правда. - 12 лютого 2015 р. − www.pravda.com.ua/articles/2015/02/12/7058327/

2. Голомша М. Мінські домовленості. Переходимо в 2016 рік // День. - 2 грудня 2015 р. - www.day.kiev.ua/uk/blog/polityka/minski-domovlenosti-perehodymo-v-2016-rik.

3. Лоссовський І. До 20-ї річниці будапештських "гарантій": агресія Росії проти України як фактор ерозії міжнародно-правових режимів нерозповсюдження // Зовнішні справи. - 2014. - № 11. - С. 6-11.

4. Лоссовський І. Міжнародно-правовий статус Будапештського меморандуму: договір, обов'язковий для виконання всіма його сторонами. - К..: УАЗП. - 2015. - 130 с.

5. Віденська конвенція про право міжнародних договорів − zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_118/print1360011924541931

6. New Polish President Andrzej Duda's interview with POLITICO in full, in the original Polish - www.politico.eu/article/andrzezj-duda-polska-wywiad-nato-niemcy-wegiel-tusk/

7. Kravchenko S. Putin Tightens Reins on Ukraine Rebels, Putting Conflict on Ice // BloombergBusiness. - September, 18. − 2015. - www.bloomberg.com/news/articles/2015-09-18/putin-tightens-reins-on-ukraine-rebels-putting-conflict-on-ice

8. Statement by H.E. Mr.Pavlo Klimkin, Minister for Foreign Affairs of Ukraine at the 22nd Meeting of the Ministerial Council of the OSCE - mfa.gov.ua/ua/press-center/news/42876-statement-by-he-mrpavlo-klimkin-minister-for-foreign-affairs-of-ukraine-at-the-22nd-meeting-of-the-ministerial-council-of-the-osce

9. Перепелиця Г. Генезис конфліктів на посткомуністичному просторі Європи. - НІСД. - К.: "Стилос" ПЦ "Фоліант". - 2003. - С. 188-202.

10. Юго-Восточная Европа в эпоху кардинальных перемен / под ред. А.А. Языковой. - М.: "Весь Мир". - 2007. - С.47-88.

11. Статут Організації Об'єднаних Націй − http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_010

АНОТАЦІЯ

Досвід урегулювання конфліктів на просторі ОБСЄ за провідної ролі цієї організації свідчить про загальну тенденцію їх заморожування. Найбільш успішними прикладами врегулювання в ЦСЄ можна вважати конфлікти в колишній Югославії 1990-х років, де провідна роль відводилася ООН, а допоміжна − ОБСЄ, ЄС і НАТО. У статті розглянуто модель урегулювання конфлікту навколо сербських анклавів на території Хорватії. З урахуванням миротворчого досвіду ООН проведено аналогії та прогнози можливого розвитку ситуації на сході України на прикладі завершення війни в Хорватії та мирної реабілітації району Хорватського Подунав'я. Аналогічна модель пропонується в якості "плану Б" урегулювання військово-політичного конфлікту на Донбасі.

Ключові слова: ОБСЄ, ООН, Східна Україна, Мінські домовленості, Хорватія, UNTAES.

АННОТАЦИЯ

Опыт урегулирования конфликтов на пространстве ОБСЕ при ведущей роли этой организации свидетельствует об общей тенденции их замораживания. Наиболее успешными примерами урегулирования в ЦВЕ можно считать конфликты на просторах бывшей Югославии 1990-х годов, где ведущая роль предоставлялась ООН, а вспомогательная - ОБСЕ, ЕС и НАТО. В статье рассмотрена модель урегулирования конфликта вокруг сербских анклавов на территории Хорватии. С учетом миротворческого опыта ООН проведены аналогии и прогнозы возможного развития ситуации на Востоке Украины на примере завершения войны в Хорватии и мирной реабилитации района Хорватского Придунавья. Аналогичная модель предлагается в качестве "плана Б" урегулирования военно-политического конфликта на Донбассе.

Ключевые слова: ОБСЕ, ООН, Восточная Украина, Минские договоренности, Хорватия, UNTAES.

<xml> </xml><object classid="clsid:38481807-CA0E-42D2-BF39-B33AF135CC4D" id="ieooui"></object>