Безпека

Миротворчий досвід ООН і «план Б» урегулювання військово-політичного конфлікту на сході України
Ігор Лоссовський
15.03.2016, 11:39

УДК 94:327

Summary

The experience of conflict resolution in the OSCE area under the leading role of this organization indicates a general tendency of "freezing". However, the most successful examples of settlement in CEE can be considered conflicts in former Yugoslavia in the 1990s., where the leading role was assigned to the United Nations with the supporting role of the OSCE, the EU and NATO. The model of conflict resolution around the Serb enclaves in Croatia are analyzed in the article. Given the experience of the UN peacekeeping activity, analogies and forecasts are conducted of possible developments in the Eastern Ukraine by the example of end the war in Croatia and peaceful rehabilitation in Croatian Danube region. Similar model is offered as a plan "B" for settlement of the military and political conflict in Donbas.
Keywords: OSCE, UN, Eastern Ukraine, Minsk agreement, Croatia, UNTAES

Частина 2

Історія просування Україною

ідеї започаткування миротворчої місії ООН на Донбасі

Верховна Рада 17 березня 2015 р. підтримала президентський проект постанови про звернення до Ради Безпеки ООН і Ради Євросоюзу про розгортання на території країни міжнародної операції з підтримки миру і безпеки. Представництво України при ЄС передало керівництву Євросоюзу це звернення з проханням розглянути його і розпочати консультації щодо початку операції ЄС у рамках спільної політики безпеки та оборони. При цьому Генеральний секретар ОБСЄ Л. Заньєр заявив, що "не впевнений у тому, що миротворча операція ООН в Україні буде більш успішною, ніж робота спостерігачів СММ ОБСЄ". На його думку, ОБСЄ повинна наполегливіше працювати і намагатися отримати більший доступ у зоні конфлікту. Водночас, Міністр закордонних справ РФ С. Лавров заявив, що російська сторона готова розглянути питання присутності миротворців на Донбасі в разі, "якщо сторони конфлікту зацікавлені в цьому". Що стосується можливості розгортання на сході України миротворчої місії Євросоюзу, яке не потребувало б спеціального рішення РБ ООН і мандату цієї організації (хоча такий мандат надавав би більшої легітимізації місії), то, як заявив 26 квітня 2015 р. Президент Європейської ради Д. Туск: "На сьогодні та в найближчому майбутньому неможливо досягти рішення про розгортання на сході України безпекової місії ЄС". Однак Президент України П. Порошенко на спільній із головою Єврокомісії Ж.-К. Юнкером прес-конференції в Брюсселі 27 серпня 2015 р. заявив, що Україна має намір регулярно порушувати перед міжнародним співтовариством питання про введення миротворчої місії на Донбас. Така міжнародна миротворча місія могла б бути і комплексною, представленою як елементами ООН, так і ЄС, і ОБСЄ.

На початку червня 2015 р. Верховна Рада підтримала зміни до Закону України "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України", а 25 червня президент поставив під цим документом свій підпис. Це законодавчо врегулювало питання проведення на території нашої держави міжнародної операції з підтримання миру і безпеки в частині розширення підстав для допуску та перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України. Статтю 3 закону "Про порядок допуску та умови перебування підрозділів ЗС інших держав на території України" доповнено положенням, яке передбачає, що метою перебування іноземних збройних сил у нашій країні може бути "надання Україні, на її прохання, допомоги у вигляді проведення на її території міжнародної операції з підтримання миру і безпеки на підставі рішення ООН або ЄС". Крім того, закон забороняє участь у таких операціях збройних сил держав, "які розвʼязують проти України збройну агресію", що виключає участь у миротворчих операціях Росії [1].

План протидії російській агресії Р. Сікорського

Наприкінці серпня 2015 р. Р. Сікорський запропонував дещо екзотичний план зупинення агресії Росії проти України: "По-перше, необхідно переконати Президента РФ, що території країн-членів НАТО - це не регіон для російських військових авантюр. По-друге, я б переконав Путіна, що якщо він просунеться далі на територію України, він зіткнеться з довготривалим конфліктом, який йому не виграти. І третє, − час працює проти Путіна. Україна проводить реформи, у той час як конфлікт обходиться Росії дуже дорого. І тоді він міг би піти на угоду та відмовитися від окупації України. Потрібен процес, у якому брали б участь США і ЄС, який урегулював би в результаті всі конфлікти на пострадянському просторі - Придністров'ї, на Кавказі та інші" [2].

Карл Більдт про миротворчу місію ООН на Донбасі

У англомовному електронному ресурсі "Project Syndicate" 15 липня 2015 р. було розміщено статтю "Належне втручання в Україні" відомого європейського політика К. Більдта - колишнього Прем'єр-міністра (1991-1994 рр.) та Міністра закордонних справ (2006-2014 рр.) Швеції, багаторічного лобіста і прихильника європейської інтеграції України. Матеріал мав досить широкий розголос у ЗМІ, і не лише українських. Його було надруковано 21 липня під іншою назвою − "Миротворці в Україні? Це можливо" − у провідній канадській федеральній щоденній газеті "The Globe and Mail" [3]. Карл Більдт є безкомпромісним критиком агресивної зовнішньої політики президента В. Путіна щодо країн пострадянського простору та військової агресії проти України. Нагадаємо, що в середині 1990-х років цей політик займав низку відповідальних дипломатичних посад у системі ООН і Європейського Союзу: Спеціального посланника ЄС у колишній Югославії, Верховного Представника щодо Боснії і Герцеговини (БіГ), Спеціального Посланника ООН на Балканах, Співголови Дейтонської мирної конференції щодо БіГ. Широкий міжнародний миротворчий досвід дав йому змогу провести деякі аналогії та спрогнозувати можливий розвиток ситуації на українському Донбасі на основі моделі врегулювання Югославської кризи 1990-х років, зокрема завершення війни на території Хорватії та мирної реабілітації "Хорватського Подунав'я". На думку К. Більдта, якщо Росія дійсно хоче розв'язати конфлікт на сході України, вона повинна бути готова підтримати розміщення миротворчої місії ООН в регіоні. Ця місія сприятиме мирній реабілітації регіону, забезпечить контроль кордону в зоні конфлікту та повернення переміщених осіб. Це могло б створити сприятливі базові умови для належного виконання принципових положень Мінських домовленостей, насамперед, щодо проведення легітимних місцевих виборів. У якості успішної моделі мирної реабілітації та реінтеграції К. Більдт пропонує приклад "належного втручання" ООН і створення восени 1995 р. інституту тимчасового міжнародного протекторату (UNTAES) - Перехідної адміністрації ООН для прикордонного із Сербією регіону Хорватії.

Позиція російських політиків та експертів

Російська газета "Комерсант" наводить думки відомих російських експертів, які підтримують ідею введення в Україні миротворчої місії:
"Присутність миротворців під егідою ООН − єдиний засіб покінчити з війною в Донбасі". Однак, на думку російських фахівців, Пакетна угода Мінськ-2 не передбачала участі миротворців ООН в Україні тільки з однієї причини: П. Порошенко тоді був категорично проти цього, а Євросоюз не був готовий до такого кроку без згоди офіційного Києва. Деякі російські експерти вважають, що миротворці з мандатом Євросоюзу будуть неприйнятні для Росії, яка не вважає ЄС неупередженим гравцем. Також постає запитання − на яку територію поширюватиметься мандат миротворців? "Якщо вони будуть розміщені на лінії розмежування, у буферній зоні, такий варіант може бути вигідний Росії. Якщо ж буде зроблена спроба розмістити миротворців також на російсько-українському кордоні, ця ідея може викликати неприйняття Москвою, яка не хоче, щоб кордон став перешкодою для взаємодії з ДНР і ЛНР" [4].

Переваги розгортання місії ООН

Запровадження зазначеної місії ООН могло б стати найефективнішим методом деескалації та повного припинення військової фази конфлікту; розпочати процес мирної реабілітації регіону; забезпечити надійний контроль українсько-російського кордону в зоні конфлікту, повернення "тимчасово переміщених" або "внутрішньо переміщених" осіб і біженців; забезпечити їхні права обирати і бути обраними у представницькі органи влади, реінтеграцію Донбасу до України з належним дотриманням усіх міжнародних норм і правил. Присутність на сході України міжнародної миротворчої місії ООН дасть змогу перевести ситуацію у постконфліктну фазу, під час якої, за умови роззброєння незаконних військових формувань і виведення несанкціонованих іноземних підрозділів при спостереженні колективних міжнародних миротворчих сил, може бути проведено об'єктивне розслідування військових злочинів і злочинів, скоєних проти мирного населення. Моделлю таких розслідувань могла б стати так звана перехідна юстиція на кшталт тієї, що мала місце в колишній Югославії, коли розслідування проводилися міжнародними судами. Лише після таких розслідувань можна було б розглянути питання можливості амністії.

В якості успішної моделі таких перехідних процесів мирної реабілітації та реінтеграції можна розглядати досвід "належного втручання" світової спільноти, у цьому разі представленої Організацією Обʼєднаних Націй, і створення у листопаді 1995 р. Перехідної адміністрації ООН для "Хорватського Подунав'я" − прикордонного з Сербією регіону Хорватії [5; 6].

Історія врегулювання в колишній Югославії

та деякі українські аналогії

Як нині на території Донбасу, так і 20-25 років тому в Хорватії сепаратисти підтримувалися федеральною владою сербського диктатора С. Мілошевича, який, як і В. Путін сьогодні, наполягав на тому, щоб проблема вирішувалася прямими переговорами між сепаратистами та Урядом Хорватії. У разі реалізації цього плану така політика могла б призвести лише до заморожування ситуації, легітимізації сепаратистського уряду РСК та наступного її об'єднання в рамках "Великої Сербії", або продовження de facto "незалежного" існування.

Міжнародна миротворча місія ОБСЄ в Хорватії, яка приступила до роботи в січні 1998 р. паралельно із завершенням мандату UNTAES, спостерігала за процесом поступової передачі влади в регіоні від Перехідної адміністрації ООН до центральної влади та місцевих управлінських структур Республіки Хорватія, дотриманням відповідних міжнародних норм і правил згідно з Ердутськими і Дейтонськими мирними домовленостями 1995 р., а також проводила необхідну роботу з організації та забезпечення місцевих виборів восени 1999 року.

Проводячи аналогії з мирним урегулюванням конфлікту в колишній Югославії 20 років тому за широкої, активної та ініціативної посередницької участі світової спільноти, насамперед ООН, НАТО та ЄС і перспективами позитивного розв'язання спровокованої Росією кризи на сході України, слід звернути увагу на деякі принципові відмінності, що можуть суттєво ускладнити застосування в Україні "хорватського сценарію". Обидві кризи були спровоковані авторитарними режимами країн, які сповідували політику політичного і силового тиску на сусідів, що прагнули побудувати демократичне суспільство та домогтися реальної незалежності. Разом із тим, якщо Сербія в середині 1990-х років була лише невеликим сегментом колишньої Югославської Федерації, що продовжувала тріщати по швах і розпадатися, із посередньою армією та застарілим озброєнням, РФ сьогодні у військовому відношенні є однією з найпотужніших держав світу, що володіє другим ядерним арсеналом на планеті, є постійним членом РБ ООН і має високий політичний вплив на Євразійському просторі та величезний ресурсний потенціал.

Політичні, військові та економічні позиції сербського режиму того часу були близькими до катастрофічних і не мали жодних вагомих внутрішніх ресурсів, ані військових, ані економічних, ані будь-яких інших. Країна перебувала в жорсткій міжнародній ізоляції та під жорсткими санкціями ООН. Із 1992 до 2000 рр. була позбавлена членства в ООН, у цей же період було призупинено її членство в ОБСЄ, до 2002 р. її не приймали до Ради Європи. Перебуваючи в такій ізоляції та під таким одностайним міжнародним тиском режим С. Мілошевича фактично був готовий погодитися на будь-які колективні рішення та спонуки Заходу, оскільки не міг цьому нічого протиставити, залишаючись у повній ізоляції. Навіть певна політична підтримка такого історичного союзника Сербії, як Росія, була досить обмеженою і недостатньою для продовження протистояння.

У травні та серпні 1995 р. Збройні сили Хорватії, створені, навчені та озброєні за активної підтримки міжнародної спільноти, завдали удару по позиціях Югославської народної армії (ЮНА), що дало змогу приєднати до Хорватії Західну та Центральну частини РСК (Західна Славонія). РСК після цього фактично припинила своє існування, оскільки була позбавлена своєї столиці - міста Кнін, а в її складі після цих наступів залишилися лише території "Хорватського Подунав'я". На зговірливість авторитарного режиму Югославії серйозно вплинули бомбові удари військової авіації НАТО по позиціях ЮНА в Боснії (5 серпня і 22 вересня 1994 р. в районі Сараєва; по району Пале − 25 і 26 травня 1995 р.; а також двотижневі авіаудари в серпні-вересні 1995 р.), після чого белградський режим був готовий погодитися на Дейтонські та Ердутські домовленості (листопад 1995 р.), запропоновані міжнародними посередниками.

Із жорсткими та ефективними діями світової спільноти у відповідь на агресію з боку режиму С. Мілошевича контрастує м'яка політика напучування та умиротворення російського агресора, яку проводить сьогодні Захід, незважаючи на гарантії Україні відповідно до положень Будапештського меморандуму 1994 р. та низки інших міжнародно-правових документів у рамках ООН і ОБСЄ.

Урегулювання хорватської кризи далося високою ціною: за підсумками військових дій у 1991-1995 рр. загинуло понад 30 тис. осіб, понад півмільйона залишили місця свого постійного проживання.

Кризу українського Донбасу можна було б розв'язати меншими жертвами. Для такого висновку є кілька підстав. У Хорватії мала місце міжетнічна та міжконфесійна лінії розколу: серби/хорвати і православні/католики. У Донбасі ж лінія розколу є не чіткою, переважно інспірується із зовні, проходить між тими, хто вважає себе українською політичною нацією, яка обрала європейський демократичний шлях розвитку, і тими, хто вважає "розпад СРСР найбільшою геополітичною катастрофою ХХ століття" (при тому, що це століття було свідком двох найкривавіших в історії людства світових воєн) і є апологетами "русского мира". Таким чином, протистояння на сході України відбувається, переважно, в ідеологічній та інформаційно-пропагандистській площинах і не є жорстко антагоністичним. Без активного інспірування конфлікту із зовні та інтенсивного підживлення Росією регулярними військами, найманцями та їх озброєння прибічників "русского мира" на Донбасі було б значно менше. Не витримують також ніякої критики політологічні конструкції російських ідеологів про нібито наявність "кримського", "донецького" чи "луганського" народів, які "мають право на самовизначення".

Такі міркування стосовно внутрішніх об'єктивних факторів обґрунтування причин розколу на сході України вселяють певний оптимізм. Водночас, головний зовнішній фактор, що провокує ескалацію конфлікту на сході України, на жаль, є значно потужнішим порівняно з деструктивним фактором режиму С. Мілошевича в колишній Югославії. Крім того, ступінь рішучості, єдності та безкомпромісності заходів світової спільноти, у тому числі військових, ужитих нею в протистоянні агресору в 1990-х роках, і сьогоднішні реальні кроки є незіставними. Разом із тим, є підстави сподіватися, що в разі спільних рішучих, наполегливих і злагоджених зусиль України та Заходу ситуація на Донбасі могла б отримати конструктивний розвиток за описаним успішним хорватським сценарієм. У будь-якому разі, розширення переговорного формату навколо процесу врегулювання військово-політичної кризи на сході України (з "Нормандського" формату до "Женевського" і далі до більш широкого в рамках ООН) уявляється корисним і перспективним, відкриватиме нові можливості для застосування наявного в ООН миротворчого досвіду та інструментарію [7], що має прискорити процес остаточного розв'язання конфлікту і додати йому більшої легітимності.

Спроби реалізації ідеї запровадження

миротворчого досвіду ООН та ЄС в Україні

У ході засідання РБ ООН 12 грудня 2015 р. міністр П. Клімкін заявив, що Україна наполягає на введенні ООН в Україні миротворчої місії: "Я наполегливо закликаю ще раз РБ узяти на себе керівництво по створенню подібного роду місії". Він нагадав, що Україна в березні офіційно звернулася з проханням в ООН розгорнути операцію з підтримання миру, щоб забезпечити виконання Мінських домовленостей. Наголошено, що для забезпечення стійкої деескалації ситуації в Україні необхідні комплексні міжнародні дії. За словами міністра, миротворча місія ООН або ж розширення СММ ОБСЄ дасть змогу забезпечити виконання таких положень Мінських домовленостей, як роззброєння незаконних збройних формувань, моніторинг і перевірка виведення російських військ і зброї, забезпечення гуманітарної допомоги та належних можливостей для проведення місцевих виборів відповідно до стандартів ОБСЄ [8].

Під час цього ж засідання РБ ООН Представник США в ООН С. Пауер заявила, що Росія продовжує ухилятися від виконання Мінських домовленостей, не визнає факту своєї агресії та намагається перевести процес врегулювання в інше русло. За її словами: "У жовтні Президент РФ заявив про прихильність стандартам, передбаченим Мінськими домовленостями, погодився, що терміново необхідно узгодити проведення виборів за цими стандартами. Проте із того часу сепаратисти відкидали пропозиції України і ОБСЄ через те, що вони включали доступ вільних ЗМІ і українських політичних партій. У результаті жителі на непідконтрольній українській владі території Донбасу не змогли обрати своїх представників одночасно з місцевими виборами в Україні". Вона зазначила, що для досягнення миру щоденні порушення по лінії зіткнення повинні припинитися, важке озброєння необхідно відвести від лінії фронту, СММ ОБСЄ необхідно відкрити доступ, аж до кордону, а вибори необхідно провести відповідно до українського законодавства і стандартів ОБСЄ. Вибори в Донбасі є ключем до виконання Мінських домовленостей, і США вважають неприпустимим їх зволікання та наполягають на тому, щоб Росія сприяла створенню належних умов для їх проведення.

Тридцятого грудня 2015 р. під час телефонної розмови з лідерами "Нормандської четвірки" для підтримання порядку та забезпечення безпеки під час виборчого процесу Президент України П. Порошенко знову запропонував розгорнути на території окупованих районів Донбасу спеціальну місію Євросоюзу з дотримання миру в рамках Спільної політики безпеки та оборони ЄС. Зазначене свідчить, що ідея розгортання на сході України міжнародної миротворчої місії ООН, а також по можливості ЄС, залишається на порядку денному переговорів керівництва України з високими міжнародними представниками.

Отже, ураховуючи накопичений за 70 років існування ООН багатий миротворчий досвід у різних регіонах світу та різноманітних складних політичних і безпекових умовах, думається, що наявні серйозні проблеми на сході України при залученні миротворчого потенціалу цієї організації могли б досить швидко отримати позитивний імпульс до врегулювання. Хоча для цього обов'язково необхідне ухвалення спеціального рішення РБ ООН і відповідна згода на це РФ, як постійного члена РБ. Є сподівання на те, що після набуття Україною у 2016-2017 рр. статусу непостійного члена РБ у неї з'являться деякі додаткові можливості просування зазначеної ініціативи.

Оскільки позиція Росії щодо розгортання місії ООН на сході України не є на сьогодні кардинально антагоністичною, вбачається, що за умови наполегливого просування зазначеної ініціативи, аргументування її корисності та ефективності, а також заручення підтримкою більшості країн-членів ООН, насамперед провідних держав-членів РБ, вона має непогані шанси для реалізації. Конкретна модель, схема та спосіб її втілення в життя можуть бути розроблені відповідними фахівцями ООН та її країн-членів на основі багатого історичного досвіду проведення подібних міжнародних миротворчих операцій.

Список використаних джерел:

1. Інформація інтернет-ресурсу Кореспондент // korrespondent.net/ukraine/3523311-rada-razreshyla-dopusk-myrotvortsev-v-ukraynu

2. Новини CNN // edition.cnn.com/videos/tv/2015/08/21/exp-gps-sikorski-sot-putin.cnn

3. Bild C. Peacekeepers in Ukraine? It's possible // The Globe and Mail. - Tuesday, July 21, 2015.

4. Інформація інтернет-ресурсу Кореспондент // korrespondent.net/world/russia/3482802-pressa-rossyy-zachem-kyev-pryhlashaet-myrotvortsev

5. Лоссовський І. Про миротворчу операцію ООН в "сепаратистському" регіоні Хорватії: Деякі аналогії та успішний досвід для Донбасу з Балкан // Газета "День". − № 134 (4502). - 30 липня 2015 р. - С. 3.

6. Лоссовський І. Миротворча операція ООН в "сепаратистському" регіоні Хорватії (1995-1998 рр.): історичні аналогії, принципові відмінності та успішний досвід для Донбасу // Центр дослідження Росії. - 04.08.2015 // www.r-studies.org

7. Федоров В.Н. Организация Объединенных Наций, другие международные организации и их роль в 21 веке. - М.: Логос. - 20007. - 940 с.

8. Веб-сайт Постійного представництва України при ООН // http://un.mfa.gov.ua/ua/press-center/news/43155-vistup-ministra-zakordonnih-sprav-ukrajini-pklimkina-na-zasidanni-rb-oon-shhodo-situaciji-v-ukrajini-en

АНОТАЦІЯ

Досвід урегулювання конфліктів на просторі ОБСЄ за провідної ролі цієї організації свідчить про загальну тенденцію їх заморожування. Найбільш успішними прикладами врегулювання в ЦСЄ можна вважати конфлікти в колишній Югославії 1990-х років, де провідна роль відводилася ООН, а допоміжна − ОБСЄ, ЄС і НАТО. У статті розглянуто модель урегулювання конфлікту навколо сербських анклавів на території Хорватії. З урахуванням миротворчого досвіду ООН проведено аналогії та прогнози можливого розвитку ситуації на сході України на прикладі завершення війни в Хорватії та мирної реабілітації району Хорватського Подунав'я. Аналогічна модель пропонується в якості "плану Б" урегулювання військово-політичного конфлікту на Донбасі.

Ключові слова: ОБСЄ, ООН, Східна Україна, Мінські домовленості, Хорватія, UNTAES.

АННОТАЦИЯ

Опыт урегулирования конфликтов на пространстве ОБСЕ при ведущей роли этой организации свидетельствует об общей тенденции их замораживания. Наиболее успешными примерами урегулирования в ЦВЕ можно считать конфликты на просторах бывшей Югославии 1990-х годов, где ведущая роль предоставлялась ООН, а вспомогательная - ОБСЕ, ЕС и НАТО. В статье рассмотрена модель урегулирования конфликта вокруг сербских анклавов на территории Хорватии. С учетом миротворческого опыта ООН проведены аналогии и прогнозы возможного развития ситуации на Востоке Украины на примере завершения войны в Хорватии и мирной реабилитации района Хорватского Придунавья. Аналогичная модель предлагается в качестве "плана Б" урегулирования военно-политического конфликта на Донбассе.

Ключевые слова: ОБСЕ, ООН, Восточная Украина, Минские договоренности, Хорватия, UNTAES.