Досягнуті успіхи Європейського Союзу підтверджують життєдайність ідеї європейської інтеграції, доводять високий рівень утвореної інтеграційної системи впорядкування. Інтеграція по-європейськи дійсно є вінцем попереднього політичного, економічного та соціального розвитку Західної Європи.

Інтеграція

Імплементація Угоди про асоціацію Україна - ЄС як дзеркало української національної зрілості
Андрій Веселовський
18.02.2016, 11:25

"It was not the EU, which is an inward-looking beast; it was Ukraine's desire to start negotiations on the Association Agreement and then to become the EU member"

Jan Tombinski, EU Ambassador to Ukraine, December 03, 2015

В українському суспільстві триває осмислення Угоди про асоціяцію (УА) між Україною та Європейським Союзом. Скликання Національним інститутом стратегічних досліджень круглого столу за участю широкого кола експертів і урядовців, як вітчизняних, так і зарубіжних, є свідченням необхідності таких заходів. З перебігу дискусії в громадянському суспільстві і навіть в експертних колах стає очевидно, що існує нюансоване, а інколи й несумісне бачення мети, змісту і наслідків УА. Зрозуміло, що такого роду заходів потрібно чимало, і відбуватися вони мають не лише в державних інституціях, а й у вищих навчальних закладах, обласних органах управління, бізнес-асоціаціях. Зміст дискусій і виклад тез повинні висвітлювати ЗМІ.

Переговорний процес щодо укладення нової угоди між Україною та ЄС розпочався 5 березня 2007 р., а офіційно закінчився 19 грудня 2011року. На початках сторони домовилися називати її Новою посиленою угодою, кінцева назва повинна була відображати основний зміст, який мав вималюватися в результаті переговорів. Предметом переговорів на цьому етапі стали політичні питання, сектор прав і свобод та безпеки громадян, секторальне співробітництво. Тема поглибленої та всеохопної зони вільної торгівлі з'явилася на рік пізніше, після вступу України до Світової організації торгівлі. Хоча процес приєднання України до системи ГАТТ/СОТ розпочався ще 17 грудня 1993 р., коли було прийнято рішення про створення Робочої групи (РГ) із розгляду заявки України щодо приєднання, він весь час ставав предметом внутрішньополітичної кон'юнктури, жорсткого, а іноді навіть кривавого внутрішнього протистояння. Саме тому лише 5 лютого 2008 р. на засіданні Генеральної Ради Світової організації торгівлі було прийнято рішення про приєднання України до Марракеської угоди про заснування СОТ. Того ж дня Президент України Віктор Ющенко та керівники СОТ підписали угоду про вступ нашої країни до організації.

Верховна Рада 10 квітня 2008 р. ратифікувала протокол про вступ України до Світової організації торгівлі. МЗС України 16 квітня направило ноту генеральному секретареві СОТ, якою повідомило керівництво СОТ про ратифікацію Протоколу про вступ України до цієї організації; було ухвалено відповідну постанову Кабінету Міністрів. Україна 16 травня стала 152-м офіційним членом Світової організації торгівлі. Це дало змогу включити до предмета переговорів з ЄС питання створення поглибленої та всеохопної зони вільної торгівлі (ПВЗВТ) між сторонами, яка є інтегральною частиною УА.

Розрив у початку переговорів стосовно цих двох відмінних частин УА спричинив непорозуміння, а інколи й спекуляцій на тему змісту Угоди про асоціацію в цілому та значення кожної з її частин. Питання ускладнюється ще й тим, що дві частини набули чинності в різний час. У Брюсселі 21 березня 2014 р. відбулася церемонія підписання політичної частини угоди, що складається з Преамбули, Статті 1 та Розділів I, II та VII. З української сторони угоду підписав Прем'єр-міністр України Арсеній Яценюк, з боку Євросоюзу - президент Ради ЄС Герман ван Ромпей, президент Європейської комісії Жозе Мануел Баррозу і голови 28 держав-членів ЄС.

Президент України Петро Порошенко 27 червня у Брюсселі підписав економічну частину угоди (власне ЗВТ), що включає Розділи III, IV, V, VI, додатки та протоколи. Останній етап відбувся 16 вересня 2014 р., коли Європейський парламент ратифікував угоду синхронно з Верховною Радою України (у вигляді телемосту за допомогою технології Skype). За ратифікацію проголосувало 355 депутатів Верховної Ради та 535 депутатів Європарламенту.

У політичних верхах і суспільстві в цілому від початку процесу точилися дебати стосовно можливості й доцільності підписання двох окремих документів - політичного й економічного. На такому варіанті наполягали зокрема великий бізнес і російсько-орієнтовані політики, які не бажали брати на себе зобов'язання в галузі прав і свобод людини, реформування правосуддя, демократичних реформ. Європейські інституції відкинули цей підхід. Вони розуміли загрозу створення документа, який давав би змогу отримувати вигоду від вільного ринку, залишаючи невільними громадян. Правильність такого висновку опосередковано підтверджується вже в наш час. Керівництво Російської Федерації, як пам'ятаємо, упродовж усього українсько-єсівського переговорного періоду намагалося перешкоджати йому, хоча й висловлювалося на політичному рівні на користь угоди. Це робилося шляхом вигадування і тиражування застрашуючих наслідків від асоціації, загрозою "залежності від європейських цінностей", які нібито суперечать "православним цінностям" (?), постійним постачанням до Єврокомісії брехливої інформації про дії керівництва України тощо. Водночас, ще з 2005 р. РФ вела власний переговорний процес із ЄС про встановлення стратегічного партнерства шляхом створення так званих Чотирьох спільних просторів - економіка, безпека та свободи громадян, зовнішня безпека, наука і освіта. Євросоюз розглядав цей процес як спосіб зблизити російські правові та безпекові норми із загальноєвропейськими, РФ - як засіб економічної експансії, можливості для промислового та наукового шпигування, неконтрольованого доступу своїх громадян в об'єднану Європу.

Метою РФ, про що писали дослідники та колишні державні діячі, було створення Євразійського економічного союзу на території СНД за повного домінування Москви і з цих позицій − ведення "рівноправного діалогу" з Брюсселем про умови співіснування від Атлантики до Чукотки. Для Росії йшлося про геополітичний проект, покликаний стати противагою США, КНР, у якому ЄС займав би залежне від Євразійського союзу (читай РФ) місце, насамперед шляхом енергетичного шантажу. Переговорний процес Україна - ЄС про УА ставав перешкодою цим планам.

Коли двома роками пізніше Україна розпочала переговорний процес про Нову посилену угоду, РФ уже суттєво просунулася на економічному та науковому напрямах Чотирьох спільних просторів. Інші два напрями гальмувалися Москвою. Однак, на відміну від Росії, Україна з розумінням (принаймні на політичному рівні) сприйняла європейські позиції в безпековому і політичному спрямуванні. Водночас у питанні безвізового режиму РФ стояла на позиції визнання чинної ситуації як шляху до взаємного безвізового пересування, Україна розпочала виконання дорожньої карти для досягнення відповідних європейських критеріїв, тобто пішла шляхом, який уже пройшли раніше країни Центрально-Східної Європи та Балкан. У 2009 р. розпочався предметний діалог із безвізового режиму для України, а російські вимоги наданням їй безвізового режиму без виконання умов ЄС у Брюсселі й далі відкидали.

Переговорний процес Україна - ЄС завершився парафуванням угоди в грудні 2011 року. Виходячи зі зміни внутрішньополітичної ситуації в країні на цьому етапі, зокрема, панування практики вибіркового правосуддя, поступок у національному суверенітеті на користь РФ (так звані Харківські угоди про продовження терміну перебування Чорноморського флоту РФ на українській території до 2042 р.), ЄС розпочав процес гальмування її підписання. Було задіяно механізм Східного партнерства (СхП), до якого Україна увійшла разом із Молдовою, Білоруссю (умовно) та трьома кавказькими республіками у 2008 році.

Янукович розраховував за допомогою УА отримати кращі позиції у відносинах із РФ, на яку продовжував орієнтуватися політично, економічно й ідеологічно. ЄС розраховував упроваджувати європейські цінності та норми й у такий спосіб демократизувати українські суспільство та бізнес. У відомому інтерв'ю газеті Financial Times наприкінці 2014 р. президент Європейської Комісії Баррозу зокрема говорив: "Ми чудово розуміли всі ризики укладення Угоди про асоціацію з Україною (в часи Януковича - А.В.)... Я розмовляв не раз із Путіним, і він говорив нам, наскільки для нього важливий Митний союз і яку особливу роль він бачить для України. Але чи ми мали підняти лапки? Чи ми мали сказати "Ок, Владімір, Україна твоя, і роби що забажаєш"? Такий би був логічний висновок... Ні, таке геть неприйнятно!"

Саме такою, проукраїнською була позиція керівництва ЄС напередодні визначеної дати підписання Угоди про асоціацію в листопаді 2013 року. Автор інтервʼю зазначив із цього приводу, що "відданість Баррозу (читай - колективного керівництва ЄС, оскільки всі рішення в ньому приймаються консенсусом) новонародженим демократіям у Центральній і Східній Європі... протиставили його п. Путіну".

Під тиском РФ в останній момент Україна (на відміну від Баррозу і ЄС позиція Януковича й оточення не була проукраїнською) відмовилася від підписання угоди. Справедливо буде сказати, що її економіка на тому етапі не була належним чином готова до введення ЗВТ, на чому зіграла Москва.

Віддаючи політичну вказівку готуватися до підписання Угоди про асоціацію, режим Януковича не подбав про організацію інформаційного, адміністративного та законодавчого підготовчих процесів, що й позначилося на складностях перехідного періоду, що триває нині в цій сфері.

У вітчизняному інформаційному просторі поширюється думка, ніби чинна українська влада, як і режим Януковича, не доклала зусиль для підготовки суспільства й бізнесу до вимог угоди. Це хибне твердження.

Із перших днів формування нового уряду в березні 2014 р. розпочалася всеохопна інформаційна кампанія, фінансована Євросоюзом. Відбувалися семінари й конференції, на які запрошували бізнес і урядовців - Мінекономіки, Мінфінансів, Податкову і Митну служби, Мінʼюст, МВС. Такі акції проходили не лише в столиці, а й у великих містах - Харкові, Одесі, Дніпропетровську, Львові, Вінниці, Маріуполі, Миколаєві. Мали місце й цільові зібрання: асоціації чи союзи металургів, аграрників, енергетиків тощо. Запрацювали численні роз'яснювальні сайти - Представництва ЄС в Україні, Мінекономіки, Міністерства закордонних справ. Окрему консультаційну службу створило Представництво України при ЄС у Брюсселі. Відчуваючи кон'юнктуру, про угоду, її вимоги й наслідки почали повідомляти професійні видання і скандальні телеканали. Круглі столи організували наукові та навчальні інституції. Усі охочі могли почути, прочитати, вивчити. Однак цього не відбулося повною мірою. Не допомогло навіть те, що, усвідомлюючи катастрофічний стан української економіки, Євросоюз пішов на одностороннє відкриття ринків, залишивши Україні захисні мита ще на рік.

Причин багато, слід їх назвати, не вдаючись до аналізу. Головним залишається катастрофічний стан народного господарства в широкому розумінні слова. Ідеться не лише про промислове чи аграрне виробництво або послуги, а й про соціальну сферу, зношеність фондів, інфраструктури. Фінансово-кредитна система упродовж років послідовно дестабілізувала ринки, збіднювала населення шляхом виведення доходів у офшори, а також застосування системи штучних банкрутств. Інерція державного розкрадання режиму Януковича не була жорстко зупинена. Вона, за відгуками учасників ринку, перетворилася на безсистемні всюдисущі корупційні схеми та індивідуалізоване здирство. Виведенню коштів досі сприяють офшорні фірми, створені корупціонерами.

За відсутності прозорого передбачуваного оподаткування й митного контролю бізнес не вважав за можливе вибудовувати довгострокові плани переорієнтації на ринки ЄС. Існувала загроза повномасштабної конфронтації з РФ, що не сприяло довгостроковим проектам. Загальну нестабільність посилювали виборчі кампанії - Президента України, Верховної Ради України, до місцевих рад. Останній факт штучно використовується як аргумент у діалозі керівництва країни з громадянським суспільством: ось, мовляв, чому за понад півтора року влада не сформулювала стратегічну мету для країни і не визначила шляхи її досягнення. Слова про європейську інтеграцію як мету й національну ідею стали домінуючими в лексиконі президента, прем'єра і спікера лише наприкінці 2015 року.

Боротьба з корупцією та всюдипроникного привласнення держави як масового явища є головним завданням влади, однак залишиться за межами нашої теми. Така боротьба (власне система заходів) є безперечною умовою європейської інтеграції. Ми ж нижче зосередимося на двох опорних елементах європейської стратегії для країни як засобами досягнення мети. Ці елементи - віднайдення рушія для національної економіки та інституційне забезпечення інтеграційного процесу (при бажанні все вищезгадане можна називати реформами).

За прикладом сусідніх країни Центрально-Східної Європи розглянемо, що було у свій час їхнім рушієм. Ішлося, здебільшого, про оновлення (відновлення) виробництв, які забезпечували технічний прогрес і робочі місця для сотень тисяч осіб ще за часів так званого соціалістичного табору. Для Польщі, Чеської Республіки, Словаччини, Угорщини, Румунії це було насамперед автомобілебудування (машинобудування). У перших трьох країнах інвесторами галузі стали концерни Німеччини, в останній - Франції. В Угорщині, Болгарії та Словенії акцент було зроблено на омолодженні фармацевтичної індустрії, побутових електроприладах, устаткуванні - холодильники, периферійне комп'ютерне обладнання, пральні машини тощо. На старих майданчиках оновлювалися техніка і обладнання, додавалися периферійні виробництва. Цей же шлях пропонувався Україні на початку 1990-х років минулого століття. Досить згадати дві невдалі спроби створити спільне виробництво українського легковика з США та Південною Кореєю, спільне виробництво цивільного та військово-транспортного літака з Францією, а згодом із європейським концерном "Аеробус", спільне виробництво трактора з Польщею, Німеччиною чи Італією (хто тільки не пропонував!)

Саме цим шляхом необхідно йти Україні сьогодні, особливо на тлі масового згортання спільних автовиробництв у сусідній Росії. Перші ластівки в цьому ряду, що з'явилися у Львівській області з великими міжнародними автомобілебудівниками, ще не роблять весни, але віщують про зміни у свідомості місцевої влади і вітчизняного бізнесу. Слід очікувати подібних кроків від вагонобудівників, тракторобудівників, виробників електрообладнання, транспортників. Динаміка продуктивності вітчизняних автозаводів жахлива - від 10 тис. три роки тому до сотень одиниць на рік у 2015-му.

Автозавод КРАЗ існує виключно на державному оборонному замовленні - у ринковій економіці йому немає місця через неекономічність, металовитратність, екологічну невідповідність.

Ідеться про те, щоб на рівні Уряду (Мінекономіки) було невідкладно і зрозуміло для світового менеджменту сформульовано список можливих інвестиційних проектів, умови участі й гарантії діяльності. Подібні вимоги озвучувалися громадськістю неодноразово. Готувалися в міністерстві і списки. Однак усе робилося в розрахунку на відмову зовнішнього інвестора для виправдання розграбування чи приватизації "інвестором" внутрішнім.

Завдання влади на сьогодні полягає у створенні умов для реалізації позитивного сценарію в частині умов, контролю і гарантій. Без цього численні роуд-шоу не мають сенсу і результуються хіба що в отримання добових учасниками. Держава повинна чітко пояснити власникам майже збанкрутілих виробництв: якщо коли вони не домовляться з потенційними інвесторами швидко, їм доведеться взяти на себе соціальний вантаж звільнених робітників, їхніх сімей та всієї соціальної інфраструктури.

У недалекій перспективі відновлене матеріальне виробництво може стати потужним експортним фактором, підняти за собою супутні галузі - сферу обслуговування, освіту, медицину, науку тощо. Відновиться не все: частина відімре. Але й нове народиться.

Створення умов для відновлення економічного розвитку повинно проходити паралельно з правовим і документаційним забезпеченням європейської інтеграції. Без єдиного національного координаційного центру цього всеохопного процесу досягнення цілеспрямованої прозорої та успішної імплементації Угоди про асоціацію є неможливим.

Ідеться не про реформування державного управління, способу прийняття рішень і контролю результатів. Цей комплекс завдань, на наше переконання, повинна здійснювати окрема структура, виведена зі складу Кабінету Міністрів України - своєрідний супер-міністр без портфеля, який розробляє, готує, погоджує із законодавцем, втілює і контролює реалізацію запланованого. У Польщі цю роль на початку 1990-их років виконував Віце-прем'єр-міністр і міністр фінансів Лєшек Бальцерович. Щоправда, тогочасна Польща була країною порівняної довіри до інститутів і громадської дисципліни, чого дуже бракує нашій державі. Такий орган потрібен в Україні сьогодні, оскільки відомства не здатні реформувати самі себе. Про це дохідливо неодноразово писав відомий український економіст Олександр Пасхавер, радник трьох українських президентів поспіль і однаково ними ігнорований, коли йшлося про виконання порад.

У проблематиці європейської інтеграції та імплементації УА йдеться про впливову і самостійну структуру на чолі з відповідною особою, яка стає фактичним єдиноначальником у всьому, що стосується рішень у сфері євроінтеграції безпосередньо. Фактично створюється своєрідний аналог Антикорупційного прокурора: формально той призначається Генеральним прокурором і схвалюється президентом, фактично з моменту призначення стає незалежним від обох. "Європейський інтегратор" на чолі відповідного Бюро (Центру, Управління) мав би призначатися головою Уряду за погодженням з Європейською Комісією, схвалюватися Верховною Радою і набувати незалежного статусу на тривалий період. Цим шляхом ішли всі країни ЦСЄ та Південно-Східної Європи, хоча й перебували в менш складних умовах ніж Україна (за винятком хіба що Сербії).

Докладний опис систем реалізації угод з ЄС добре відомий. Можна знайти моделі, які використовувалися невеликими за розміром і нескладними за економічними проблемами країнами, як наприклад Естонія. Можна вивчити приклад Польщі чи Румунії. Останній є особливо близьким до українських реалій.

Далі ми повернемося до цього питання як до важливого, тут же зупинимося на значно важливішому: які проблеми стоять на шляху до створення Європейського інтегратора, чому питання про цю структуру першочергове і як його вирішували наші старші за європейськістю брати?

Свого часу, коли такі відомі своєю організованістю та якісною адміністрацією країни, як Фінляндія, Австрія та Швеція подавали прохання про вступ до ЄС, у Єврокомісії висловлювали сумнів щодо їх здатності швидко навчитися брати повноцінну участь у спільному виробленні та реалізації загальносоюзівських політик, а тим більше виконувати обов'язки Головуючої країни в ЄС. Побоювання виявилися не безпідставними, інколи двом із цих трьох країн суттєво допомагали більш досвідчені учасники об'єднання.

Що ж до десяти країн ЦСЄ (2004 р.), Болгарії та Румунії (2008 р.), то тут постали виклики якісно іншого масштабу. Як відзначають дослідники, ішлося про катастрофічну ситуацію з системою державного управління загалом і випрацьовану роками практику "відповіді на вимоги", за якою ця система функціонувала. Адже перед майбутніми учасниками ЄС поставало завдання впровадити весь масив європейського законодавства в національне і водночас залучити національні структури до участі в процесі створення й оновлення європейського законодавства в майбутньому включно з упровадженням контролюючих механізмів для перевірки його виконання.

Сумніви європейців базувалися на "багаторічній спадщині комуністичних адміністрацій з їхньою ієрархічною системою суворої координації згори за мінімальної можливості розв'язувати питання на нижчих щаблях не виводячи їх на урядовий рівень". Саме тому, вивчивши ситуацію, Європейська Комісія закликала до утворення особливих підсистем (органів), які координували переговорний передвступний процес.

Можуть заперечити, що Україна наразі в ЄС не вступає, отже, вимоги щодо нового окремого органу передчасні/зайві/безпідставні. Такі заперечення свідчили б, однак, про нерозуміння змісту Угоди про асоціацію як de facto "кандидатської" за своєю суттю, хоча й менш зобов'язувальної ніж угоди про асоціацію, укладені на початку 1990-х років країнами ЦСЄ та Брюсселем. Суттєва різниця лише в одному - відсутні обіцянки Євросоюзу розглядати Україну як майбутнього кандидата (тому про членство не йдеться). Інші взаємні зобов'язання різняться лише глибиною проробленості, відсотком директив та інших зобов'язувальних європейських документів, які Україна повинна впровадити в певні часові рамки, а також відсутністю визначення фінансової структурної допомоги з боку ЄС.

Якісний процес виконання угоди дає Україні право претендувати на перше і вимагати другого. Правильно буде висловитися й більш жорстко: невиконання угоди унеможливлює і перше, і друге, тобто і членство, і фонди.

Саме тому що так званий європейський вибір, який став гаслом українського керівництва ще з 1993 р., а з 1998-го увійшов у спільні заяви Києва та Брюсселя як мантра, може бути реалізований лише шляхом виконання угоди саме так, як це розуміють у Європейському Союзі, а не так, як це собі бачили олігархічні кола за двох попередніх президентів. І, відповідно, орган, який керуватиме процесом, повинен відповідати вимогам ЄС і повсякденно відчувати на собі його важку руку.

Як свідчить досвід згаданих країн, які ми умовно називаємо 10/2, Європейський інтегратор створювався у вигляді окремої централізованої державної структури, яка забирала значну частину повноважень у галузевих відомств або керувала ними в частині інтеграційного процесу. Паралельно галузеві відомства перетворювалися на політичні центри законодавчого і регулятивного характеру. На останньому етапі, коли країна досягала мети (отримувала відповідний кандидатський статус), Європейський інтегратор втрачав "диктаторські" функції, ставав рядовим відомством і забезпечував постійний діалог із Євросоюзом (міністерство з питань ЄС).

Із досвіду 10/2 важливо зазначити, що Європейський інтегратор був зобов'язаний не лише доносити до національних владних інститутів спільну позицію ЄС з кожного конкретного питання (наприклад, енергетики, пенітенціарної системи, екологічних стандартів, транспортних перевезень тощо) та доводити до всіх урядових і державних інституцій європейські правові норми у відповідній сфері. Ураховуючи поступове зрощення зовнішньої та внутрішньої політики в межах ЄС, цей орган повинен був діяти як механізм досягнення консенсусу в громадянському суспільстві та між учасниками євроінтеграції на всіх рівнях. Механізм мав визначити виробничі та суспільні больові точки в процесі інтеграції, знайти відповіді та реалізувати належні правові чи інституційні рішення - а не виносити на суд Брюсселя проблему як таку.

Більшість країн з групи 10/2 (Болгарія, Латвія, Польща, Литва, Естонія) в якості Європейського інтегратора створювала орган, очолюваний прем'єр-міністром або віце-прем'єром. Були випадки призначення Європейським інтегратором міністра закордонних справ (Угорщина, Словаччина), однак завжди вони отримували додаткові повноваження, зокрема право скликання регулярних засідань цього координуючого органу і контролю за виконанням графіка впровадження положень угоди (в українському випадку - про асоціацію).

Як визначається в одному з європейських академічних досліджень, "відбувався процес трансформації завдань і відповідальності зовнішньополітичної сфери у широкий спектр внутрішніх політичних та економічних реформ зі зміною системи менеджменту. Від МЗС відповідальність перейшла до галузевих відомств, а Європейський координатор отримав супер-урядові повноваження. Так забезпечувалося виконання і не марнувався час. Найкраще впоралися із завданням у Польщі та Литві".

Громадянське суспільство в Україні давно зрозуміло необхідність створення офісу Європейського інтегратора (як би його не назвали), з наданням належних повноважень і бюджету. З численних дослідницьких публікацій, круглих столів стає очевидним, що цього відверто бажають і в багатьох ЦОВВ, де реально відчувають брак допомоги в законодавчому та бюджетному питаннях, коли це стосується УА. Керівництво країни вагається, і це можна зрозуміти. Надаючи місце Європейському інтеграторові кожен з них - і глава держави, і глава уряду, і голови комітетів парламенту втрачають частину повноважень. Зрозуміти - так, але вибачити - ні. Високу ціну заплатили українські громадяни за Угоду про асоціацію. Вищу, ніж будь-яка європейська країна. І зволікання тільки примножує витрати.

<object classid="clsid:38481807-CA0E-42D2-BF39-B33AF135CC4D" id="ieooui"></object>