Історичне минуле

Дипломатія та європейська служба зовнішньої діяльності (ЄСЗД): політико-інституційний аспект
Вячеслав Ціватий, Олександра Шаповалова
25.04.2013, 15:17

ABSTRACT

 

The article deals with the analysis of the main directions of the foreign policy of the European Union (2009-2013) and of the formation stages of its diplomacy in the conditions of globalization. It is also focused on the institutional development, achievements, problematic issues and prospects of the European External Action Service (EEAS).

Keywords: foreign policy, diplomacy, institutionalization, diplomatic service, model of diplomacy, institutions of diplomacy, European Union, European External Action Service (EEAS).

 

Частина 2

Організація роботи ЄСЗД. Якщо у функціональному відношенні ЄСЗД є інтеграційним експериментом, то в організаційному плані ця Служба поєднує в собі, з одного боку, ознаки дипломатичного відомства, а з іншого, корпоративні практики Єврокомісії.

Як і класичне дипломатичне відомство, ЄСЗД складається з центрального апарату та мережі закордонних делегацій. Центральний апарат має складну розгалужену структуру та налічує, окрім керівного складу та адміністративних підрозділів, сім територіальних генеральних директоратів, очолюваних управляючими директорами, а також директорат кризового реагування та координації операцій. Властивий для центральних апаратів класичних дипломатичних відомств ієрархічний принцип побудови недостатньо чітко дотримується в цій структурі. Їй вочевидь бракує проміжної ланки між керівництвом Служби та функціональними підрозділами, унаслідок чого в процесі управління спостерігається деяке дублювання функцій і брак внутрішньої координації між різними підрозділами, а сам процес істотно уповільнюється через незрозумілість процедур внутрішнього узгодження питань.

Це також дається взнаки в ході регулювання роботи закордонних делегацій ЄС. Оскільки центральний апарат тривалий час узгоджує інструкції, голови делегацій часто змушені ухвалювати рішення на свій розсуд, подаючи власні оцінки та міркування як позицію Євросоюзу (що мало місце, зокрема, з головою делегації ЄС в Україні у 2011 р.). Це знижує ступінь послідовності та цілісності діяльності ЄСЗД і створює проблеми не тільки в регулюванні поточних питань, а й у міжнародному позиціонуванні Євросоюзу загалом.

Найбільш інноваційним є кадровий аспект діяльності ЄСЗД. Згідно з положенням Лісабонського договору, Служба повинна включати посадовців із відповідних департаментів Генерального Секретаріату Ради та Комісії, а також персонал, делегований від національних дипломатичних відомств держав-членів. Така потрійна система делегування необхідна для забезпечення збалансованості та згуртованості в роботі Служби, принаймні в перші роки її існування, оскільки, як визначено в базовому рішенні Європейської Ради від 26 липня 2010 р., після 1 липня 2013 р. ЄСЗД зможе залучати службовців із будь-яких підрозділів ЄС, а також державних службовців країн-членів. Формально всі працівники Служби мають однаковий статус незалежно від попереднього місця роботи.

Оскільки ЄСЗД формувалася шляхом передачі їй визначених підрозділів Єврокомісії та Генерального Секретаріату Ради, персонал цих підрозділів був зарахований до штату Служби автоматично, тоді як представників дипломатичних відомств держав-членів потрібно було залучати додатково. Завдяки цьому на перших порах у ЄСЗД домінували корпоративні практики, сформовані в Єврокомісії. Утім, за два роки функціонування Служби серед майже трьох з половиною тисяч її службовців частка національних представників уже сягнула 25 %, що дає змогу говорити про встановлення певного балансу та поширення більш дипломатичної культури роботи, яка сприяє кращому взаєморозумінню між ЄСЗД і міністерствами закордонних справ держав-членів.

Процес відбору та призначення персоналу Служби відбувається на конкурсній основі, а не шляхом національного делегування чи призначення, що є безпрецедентним для євроінтеграційної спільноти. Кадрові конкурси проходять у три етапи: спочатку збираються заявки від якнайбільшої кількості кандидатів, потім відбираються кращі кандидатури, з якими проводяться співбесіди, і обрані призначаються на посади рішенням Високого представника. Формально набір персоналу не регламентується кількісними національними квотами, але на практиці призначення відбуваються з дотриманням рівного географічного та гендерного представництва.

Статус персоналу ЄСЗД не є тотожним статусові дипломатичного персоналу, а скоріше близький до статусу працівників міжнародних організацій. Згідно з базовим рішенням на всіх посадовців Служби поширюється протокол про привілеї та імунітети Європейського Союзу, але вони не підпадають автоматично під дію Віденської конвенції про дипломатичні відносини 1961 року. Їм не видаються дипломатичні паспорти, а лише спеціальні перепустки.

На відмінний від дипломатичного статус представництв ЄС вказує навіть їх назва – вони є не посольствами і не місіями, а саме делегаціями.  

На початку дипломатичні агенти держав-членів виявляли великий інтерес до роботи в підрозділах ЄСЗД, особливо в закордонних делегаціях. Однак, функціональні та організаційні проблеми, пов’язані зі становленням нової структури, позначилися також на кадровому аспекті. Через рік після заснування десята частина працівників залишила Службу, що зумовило хвилю розмов про кризу цієї структури. Із плином часу ситуація стабілізувалася, однак залишається невирішеним питання подальшого кар’єрного просування дипломатів після завершення терміну їх роботи в ЄСЗД та підготовки майбутніх працівників Служби до специфічних умов роботи в ній. Одним із найкращих варіантів вирішення проблеми підготовки фахівців для ЄСЗД вважається створення Європейської дипломатичної академії за аналогією  Європейського коледжу безпеки та оборони у Брюсселі.

Не можна не відзначити істотну обмеженість фінансових ресурсів Служби, річний бюджет якої не перевищує півмільярда євро.

Загалом, в організаційному відношенні ЄСЗД, незважаючи на серйозні труднощі, вдалося налагодити прийнятну модель роботи, але для її повної оптимізації потрібен ще не один рік. Наразі організаційний потенціал Служби дає змогу виконувати лише поточну координацію зовнішньої політики, причому головним чином за рахунок вироблення більш-менш злагодженого формату співпраці на місцях між делегаціями ЄС і посольствами держав-членів, а також створення власної системи документообігу. Однак, для реалізації свого основного завдання політичної координації в стратегічній перспективі ЄСЗД бракує ресурсів, що, зрештою, є питанням не лише до самої Служби, а й до інших комунітарних інституцій і держав ЄС.

Взаємодія ЄСЗД з інституціями Євросоюзу. Визначення місця ЄСЗД в інституційній архітектурі Європейського Союзу було чи не найбільш суперечливим питанням у процесі становлення цього органу. Провідні держави, прагнучи посилити зовнішньополітичну вагу ЄС і власні дипломатичні позиції, підтримували ідею розширення повноважень Високого представника та ЄСЗД за рахунок компетенції Єврокомісії при збереженні повного контролю за новою структурою з боку Європейської Ради аби обмежити її незалежність. З іншого боку, Єврокомісія та її президент Жозе Мануель Баррозу також прагнули не допустити істотного звуження своїх повноважень. У результаті склалася парадоксальна ситуація, коли жоден із ключових учасників переговорного процесу не був зацікавлений у наділенні Служби самостійною ініціативною роллю як у зовнішніх контактах, так і у внутрішніх справах Євросоюзу.

Наслідком цього стало формальне закріплення вельми амбівалентного статусу ЄСЗД: вона не є ані повноправною інституцією ЄС із власними повноваженнями, ані агенцією, покликаною виконувати визначені політичні завдання, як FRONTEX чи Європейське оборонне агентство[1]. Натомість вона має статус «міжінституційної служби», що суттєво обмежує її бюджетний та адміністративний потенціал. Будучи «функціонально автономною» структурою, Служба відокремлена як від Ради, так і від Комісії. Утім, у своїй роботі вона змушена узгоджувати свої дії з комунітарними органами, що обмежує її оперативну спроможність. Тобто, ЄСЗД не підпорядковується нікому, але залежить від усіх. І це закладає підвалини для інституційної конкуренції в зовнішньополітичному полі, де головним суперником Служби є перш за все Комісія Європейського Союзу[2].

На початку ця конкуренція позначилась у спорі за сфери компетенції, який завершився збереженням у Комісії повноважень надання гуманітарної допомоги, політиці розвитку та політиці сусідства на тій підставі, що вони мають технічний характер і не повинні зазнавати політизації. Збереження окремих комісарів у цих сферах означало фактичний провал початкової ідеї акумулювати в рамках ЄСЗД усі питання зовнішнього виміру. До того ж, за відсутності чітко прописаних процедур, консультації Високого представника з цими комісарами відбуваються під головуванням президента Єврокомісії, а їхня підготовка покладається на секретаріат Єврокомісії, що ускладнює здійснення Високим представником і ЄСЗД своєї координуючої функції в межах цього органу.

До того ж Баррозу вдалося домогтися включення до базового рішення Європейської Ради 26 липня 2010 р. низки положень, які гарантували окрему роль Комісії у здійсненні зовнішніх зносин.

По-перше, у рішенні визначається, що ЄСЗД асистуватиме Високому представникові в координації аспектів зовнішньої діяльності ЄС «не зачіпаючи нормальні завдання служб Комісії».

По-друге, ЄСЗД та служби Комісії повинні проводити консультації з усіх питань зовнішньої діяльності Євросоюзу, окрім Спільної безпекової та оборонної політики. ЄСЗД має брати участь у підготовці всіх актів, які складає Комісія в цих питаннях.

По-третє, Комісія відповідатиме за виконання оперативного бюджету Служби.

По-четверте, Комісія нестиме відповідальність за управління програмами зовнішньої допомоги (Інструментом співпраці з питань розвитку, Європейським фондом розвитку, Європейським інструментом підтримки демократії та прав людини, Інструментом європейського сусідства та партнерства, Інструментом співробітництва з індустріалізованими країнами, Інструментом співпраці з питань ядерної безпеки та Інструментом стабільності) при тому, що ЄСЗД здійснюватиме для Комісії підготовку та обґрунтування рішень щодо виділення коштів за вказаними програмами. При цьому підготовка рішень у програмах зі сфер компетенції Комісії повинна здійснюватися спільно з відповідними комісарами.

По-п’яте, Комісія залишає за собою право самостійно надавати інструкції делегаціям ЄС, копії яких вона повинна передавати ЄСЗД.

І по-шосте, у складі делегацій Комісія може мати своїх представників, не афілійованих із Служби, для виконання завдань у сферах, що не входять до компетенції останньої.

Ураховуючи ці положення, а також особливості практичної співпраці між двома органами, можна сказати, що взаємодія з Єврокомісією є однією з найбільш проблемних ланок у роботі ЄСЗД.

Проблемність цієї взаємодії навряд чи буде подолана найближчим часом, оскільки жодна зі сторін не вважає встановлений баланс остаточним. Так, на початку 2012 р. дві структури уклали між собою міжвідомчу угоду, в якій стверджується, що ЄСЗД має утримуватися від вжиття будь-яких заходів у питаннях, які відносяться до компетенції Комісії. Однак, така ситуація не влаштовує європейські столиці. Тому в доповіді групи міністрів закордонних справ країн ЄС, оприлюдненій 17 вересня 2012 р., зазначено, що Високий представник (та Служба) мають нести відповідальність за центральні сфери зовнішньої діяльності Євросоюзу (у тому числі політику сусідства), а їхня роль у співпраці з питань розвитку повинна бути посилена. Необхідно надати можливість Високому представникові повною мірою виконувати свої координаційні функції в межах Комісії, для чого слід визначити чіткі правила співпраці між Високим представником та іншими комісарами у сферах зовнішньої діяльності.

Окрім Комісії, ЄСЗД також повинна консультуватися з Європарламентом і брати до уваги його позицію, а члени Європарламенту повинні мати доступ до службової інформації ЄСЗД.

По суті, заснування Служби є своєрідним способом комунітаризації зовнішньої політики ЄС, який мав би обмежити концентрацію зовнішньополітичних повноважень у руках Єврокомісії. Політичні наслідки цього не можна оцінити однозначно. З одного боку, це сутнісна альтернатива ідеї деполітизації окремих сфер співробітництва та передачі повноважень на наднаціональний рівень, на якій побудований увесь євроінтеграційний проект. І в цьому сенсі конкуренція з Єврокомісією може розглядатися як фактор послаблення цілісності цього проекту. З іншого боку, зміст процесів не на багато відрізняється від класичної моделі та полягає у виробленні культури колегіальності та консенсуальності, де пошук компромісу та досягнення спільного результату є більш пріоритетним, ніж захист національних інтересів держав-членів. У такому світлі проблеми взаємодії ЄСЗД із Єврокомісією виглядають нічим іншим, як бюрократичними змаганнями, які втім не змінюють характер євроінтеграційних процесів і рух держав Євросоюзу до більшої консолідації у внутрішніх і зовнішніх справах.

Загалом, особливості створення та функціонування ЄСЗД підтверджують тенденцію до дисперсії наднаціональних функцій, у руслі якої держави-члени створюють додаткові альтернативні щодо Комісії органи, наприклад, банківський союз. Тобто якщо у зовнішній політиці відбувається «комунітаризація без наднаціоналізації», то в інших сферах має місце «наднаціоналізація без Комісії». Подекуди ця тенденція розглядається як продовження процесу ренаціоналізації політики в ЄС, що триває останнє десятиріччя, але така оцінка видається дещо однобічною та затьмарює факт кристалізації нових моделей євроінтеграції, нехай і формально заснованих на принципах міжурядовості.

Взаємодія ЄСЗД із державами-членами Євросоюзу. Безсумнівно, взаємодія з державами-членами є ключовою ланкою в роботі ЄСЗД, оскільки саме від політичної волі держав залежить реальна спроможність Служби відігравати вагому роль на міжнародній арені. Ця взаємодія має два умовні виміри – політичний і бюрократичний. Перший відображає процес узгодження конкретних питань спільної зовнішньої політики ЄС, другий стосується процедурних і представницьких функцій у рамках такого узгодження та презентації спільних позицій. У цих вимірах подекуди діє відмінна логіка, оскільки держави можуть сприяти посиленню ЄСЗД заради зміцнення глобальної ролі Євросоюзу, але водночас прагнути до утримання авторитету власних міністерств закордонних справ.

Згідно з базовим рішенням персонал ЄСЗД повинен виконувати свої обов’язки виключно в інтересах Союзу та не просити чи отримувати  інструкції від будь-якого уряду, організації чи особи, окрім Високого представника. У рішенні також зазначається, що делегації Союзу повинні працювати в тісній кооперації з дипломатичними службами держав-членів і ділитися з ними інформацією. Отже, питання взаємодії ЄСЗД з державами-членами також не врегульоване юридично – Служба повинна зберігати свою незалежність від національних урядів і при цьому тісно співпрацювати з дипломатичними відомствами країн ЄС.

Слід зазначити, що держави з самого початку прагнули забезпечити максимальне включення своїх представників до лав новоствореної структури, щоб мати прямий контроль за її діяльністю.

До того ж, усі держави Євросоюзу схильні вбачати роль ЄСЗД як компліментарну щодо національних дипломатичних відомств, так само, як вони вбачають у спільній зовнішній політиці ЄС «продовження та доповнення» власної національної політики. Це означає, що вони очікують від Служби насамперед дипломатичного сприяння у просуванні власних зовнішньополітичних пріоритетів, розглядаючи її як своєрідного мультиплікатора власного впливу. Утім, на практиці розуміння компліментарності та здатність її втілювати в життя у різних країн виявляються відмінними.

Для великих держав властиве прагнення утримати головні важелі впливу в тих напрямах, де вони історично чи політично вже мають серйозні позиції, залишаючи «на відкуп» євроінтеграційним інституціям сфери, на які в них бракує власних ресурсів, або які не становлять для них значного інтересу, або в яких комунітарні деполітизовані моделі видаються ефективнішими за традиційний дипломатичний торг. У результаті великі держави, що декларують прагнення до посилення ролі ЄС у світовій політиці, виявляються не зовсім готовими до посилення ЄСЗД за рахунок своїх позицій.

Середні та малі держави, навпаки, намагаються залучити ресурси та підтримку комунітарних структур для реалізації пріоритетних для себе проектів, але їх програмувальний вплив за визначенням є меншим, ніж у провідних країн. Тому наслідки створення ЄСЗД для них − дещо амбівалентні. З одного боку, більш гнучкий механізм змінного головування надавав їм ширші можливості, оскільки гарантував право на власне головування та давав змогу досягати бажаних домовленостей у рамках комплексного торгу з іншими країнами. Зі створенням ЄСЗД малим країнам частіше доводиться об’єднувати свої зусилля та вдаватися до колективного просування власних інтересів, оскільки кількість їхніх представників менша, ніж великих держав. Натомість цим країнам простіше адаптуватися до нових моделей роботи в рамках Служби, оскільки вони мають менше застережень щодо її зазіхань на свою автономність.

Ці тенденції проявилися також у деяких формальних, на перший погляд, питаннях, які мали суттєву символічну цінність для окремих держав. Так, найбільш гострим у перший рік існування ЄСЗД виявилося питання представництва в міжнародних справах та організаціях. Офіційний Лондон, дбаючи про те, щоб Служба не виходила за межі своєї компетенції, неодноразово блокував її дії, вимагаючи чіткого декларування, від імені ЄС чи від імені держав-членів виголошується та чи інша позиція. І хоча в жовтні 2011 р. в цьому питанні було знайдено компроміс і підписано документ, що регулював правила дипломатичного представництва Євросоюзу, ця ситуація все ж позначилася на авторитеті та дієздатності ЄСЗД, а також ефективності координації, яку здійснювали її делегації[3].

Поряд із цим, оперативна координація на місцях, між делегаціями ЄС і посольствами держав-членів, була налагоджена доволі швидко після врегулювання питання представництва. На сьогодні ця площина взаємодії ЄСЗД із державами-членами видається найбільш стабільною навіть в умовах політичних протиріч.

Що стосується взаємодії центрального апарату Служби з національними міністерствами закордонних справ, то цілком очевидною є тенденція до поступового вироблення в них «інтеграційних рефлексів», тобто звички до попереднього узгодження позицій з іншими столицями та ЄСЗД перед оприлюдненням офіційних заяв і коментарів. І хоча поширення такої тенденції на різні напрями спільної зовнішньої політики ЄС відбувається по-різному, прогрес у цій справі дає змогу говорити про зменшення прямої конкуренції між Службою та державами, принаймні в дискурсивному вимірі СЗБП.

Ще однією проблемою, що на перших порах давалася взнаки, була недостатня прозорість у роботі Служби та несвоєчасне поширення інформації, необхідної для підготовки засідань Ради із зовнішніх справ, а також інформації від закордонних делегацій ЄС.  

Узагалі, попри істотне звуження кола організаційних і бюрократичних проблем у взаємодії ЄСЗД із державами-членами, говорити про встановлення оптимального балансу такої взаємодії зарано. Магістральним на цьому рівні залишається питання політичної ролі Служби у формуванні та здійсненні спільної зовнішньої політики Євросоюзу. Бачення цієї ролі в багатьох країнах ЄС ще остаточно не сформовано. Результат процесу великою мірою залежить від трьох факторів: прагнення держави до посилення Євросоюзу як глобального актора; оцінювання того, як функціонування ЄСЗД сприяє чи не сприяє реалізації цього прагнення; реальної користі, так би мовити «доданої вартості» від роботи цієї структури для зовнішньополітичних пріоритетів держав. Однак, для забезпечення такої «доданої вартості» Служба повинна мати можливості здійснювати самостійний курс, який, у свою чергу, визначається політичною волею держав.

Утім, навіть у такому замкненому колі ЄСЗД уже вдалось окреслити свою нішу в комплексі зовнішньої політики євроінтеграційної спільноти, і цілком очевидно, що в цьому комплексі Служба не здатна взяти на себе функції національної дипломатії. За такого стану речей на перший план виходить спроможність ЄСЗД знаходити баланс між різними групами держав-членів ЄС, не перетворюючись на додатковий інструмент зовнішньої політики великих держав, але й не виступаючи засобом обмеження їхніх політичних стратегій.

Отже, система координації дипломатичної служби Європейського Союзу стала ефективнішою, особливо щодо прийняття оперативних рішень і   розширення сфери її повноважень. Варто також відзначити подальший інституційний розвиток і трансформацію концептуальних засад нової дипломатичної служби ЄС, що відбуваються через зміни в структурі європейських політичних механізмів, у формуванні нових інституційних зв’язків у форматі гарантування європейської та світової стабільності. Фундаментальною особливістю забезпечення діяльності нової дипломатичної служби Європейського Союзу є цілковита відповідність діяльності її інститутів європейським демократичним цінностям, що ґрунтуються на основних принципах і нормах міжнародного права.

Нова дипломатична служба Євросоюзу має великий інституційний потенціал і відіграє важливу, а іноді й вирішальну роль у керуванні зовнішньополітичними процесами ЄС, сприяє покращенню ефективності координації його зовнішньополітичної діяльності.

Водночас, створення та функціонування Європейської служби зовнішньої діяльності є виявом тенденції до формування нової моделі дипломатичної роботи, яку можна назвати «інтегрованою дипломатією». Вона проявляється у трьох ознаках: поєднанні класичного переговорного типу відносин між державами з нормативно-ціннісним та економічним просуванням своїх інтересів у взаємодії з недержавними акторами; поєднанні в рамках єдиної стратегії політичних і практичних сфер зовнішньої політики, які раніше розвивалися в окремих форматах; поєднанні діяльності національних держав та інтеграційних інституцій. Тобто інтегрована дипломатія означає рух до синтезу різних суб’єктів та об’єктів зовнішньої політики в рамках цілісної політичної стратегії і таким чином спрямована на подолання зростаючої за останнє десятиріччя (і не тільки в Євросоюзі) фрагментації зовнішньої політики.

Разом із тим, повноцінне оформлення цієї моделі ще попереду. Більшість аспектів діяльності ЄСЗД потребують належної оптимізації та усталення. Нинішній 2013 р. повинен стати періодом огляду та оцінки роботи Служби, для чого Високий представник має подати в середині року Оглядовий звіт щодо ЄСЗД, за результатами якого можливе прийняття рішень стосовно шляхів удосконалення її організації з можливим переглядом базового рішення 2010 року.

ПОСИЛАННЯ



[1] Legally, the EEAS does not have the status of an EU institution in its own right, but has been established as in ‘inter-institutional service’. has no powers of its own conferred by the EU Treaties but has rather been established to ‘support’ the High Representative. Nor is the EEAS an agency such as FRONTEX or the European Defence Agency, which implement policy.

[2] Див. дет.: The EU Presence in International Organizations. Ed. by: Spyros Blavoukos and Dimitris Bourantonis. – <st1:city><st1:place>London</st1:place></st1:city>, 2012.

[3] Див. дет.: The Performance of the EU in International Institutios. Ed by: Sebastian Oberthur, Knud Erik Jorgensen, Jamal Shahin. – <st1:city><st1:place>London</st1:place></st1:city>, 2012.

АНОТАЦІЯ

 

У статті проаналізовано основні напрями зовнішньої політики Європейського Союзу (2009-2013 рр.) та етапи формування її дипломатії в умовах глобалізації. Особливу увагу приділено інституційному розвиткові, здобуткам, проблемам і перспективам Європейської служби зовнішньої діяльності (ЄСЗД).

Ключові слова: зовнішня політика, дипломатія, інституціоналізація, дипломатична служба, модель дипломатії, інститути дипломатії, Європейський Союз, Європейська служба зовнішньої діяльності (ЄСЗД).

 

АННОТАЦИЯ

 

В статье проанализированы основные направления внешней политики Европейского Союза (2009-2013 гг.) и этапы формирования её дипломатии в условиях глобализации. Особое внимание уделено институциональному развитию, достижениям, проблемам и перспективам Европейской службы внешнеполитической деятельности (ЕСВД).

Ключевые слова: внешняя политика, дипломатия, институционализация, дипломатическая служба, модель дипломатии, институты дипломатии, Европейский Союз, Европейская служба внешнеполитической деятельности (ЕСВД).